Balázs Péter

Az Európai Unió külpolitikája

Wolters Kluwer • Budapest, 2016

Kiadja a

Wolters Kluwer Kft.

Budapest, 2016

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-5656

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info-hu@wolterskluwer.com

www.wolterskluwer.hu

Felelős vezető: Tóth Gábor, a Wolters Kluwer Kft. ügyvezetője

Kiadásért felelős: Fehér Nóra

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Rajházi Mónika

Felelős szerkesztő: dr. Frank Zita

Műszaki szerkesztés: Wolters Kluwer Kft.

Grafikai tervezés: Wolters Kluwer Kft.

Nyomdai előkészítés: Korrinfo Kft.

ISBN 978 963 295 642 8

Termékkód: YEB1618

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén,

továbbá a shop.wk.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában

(fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Szerző:

dr. Balázs Péter

Kézirat lezárva:

2016. szeptember

Második, átdolgozott kiadás

© dr. Balázs Péter, Budapest, 2002, 2016

© Wolters Kluwer Kft., Budapest, 2002, 2016

Ádám fiamnak

Előszó

Megújult tartalommal kerül az olvasó kezébe az Európai Unió külpolitikájáról szóló könyv. A korábbi kiadás óta merőben megváltoztak a körülmények. Magyarország 2004-ben az EU tagja lett, az Európai Unió működéséről évtizedes tapasztalat áll rendelkezésre. 2009-ben életbe lépett a Lisszaboni Szerződés, amelynek létrehozásában már a magyar Országgyűlés és kormány képviselői is közreműködtek. Az új szabályok és intézmények a korábbinál jobb feltételeket teremtettek az EU-ban a külpolitika közös gyakorlása számára.

Mindeközben alapvetően átalakult Európa külső környezete. A posztszovjet térségben az orosz külpolitika expanzív fordulatot vett. Az „arab tavasz” nem évszakos tünet, hanem hatalmas változások kezdetét jelzi Európa szomszédságában. A korábban félreeső Törökország új geopolitikai kontextus kellős közepén találta magát. Régebbi és újabb válsággócok kerültek közvetlen kapcsolatba egymással. Ukrajna, Szíria vagy Líbia megoldatlan problémái az európai jóléti övezetre nézve is súlyosbodó következményekkel járnak.

A külpolitika összehangolása az Európai Unióban a kormányközi együttműködés óvatos szintjén helyezkedik el, de rendszerszerűen kapcsolódik az integráció többi ágához. Az Európai Unió saját jogi személyiséggel rendelkezik, ám hatásköre a külső akciókat illetően erősen korlátozott. Történelmi okokból külön szervezetekben egyesült a katonai és a gazdasági erő, habár az Európai Uniót és a NATO-t túlnyomórészt ugyanazok az államok alkotják. A nemzetközi életnek az EU és annak tagállamai is aktív szereplői, jelenlétük és befolyásuk egyszerre hat, de olykor úgy lépnek föl, mintha a másik szint nem játszana fontos szerepet.

Az Európai Unió külpolitikájának megértése számos kérdés tisztázását igényli. A témáról sok kiváló művet írtak. Miért érdemes mégis egy magyar vonatkozású áttekintést közreadni? Az európai integrációs folyamat minden résztvevője és külső partnere számára más és más oldalát mutatja, függően az adott érdek- és erőviszonyoktól. Magyarország a 2004. május 1-jei belépés napjáig kívülről küzdött az érdekeiért a nyugat-európai szervezettel. Ennek az időszaknak a tömör összefoglalását adja a könyv utolsó, ötödik része. Tagként országunk is része lett az Unió belső érdekegyeztető mechanizmusainak, köztük a külpolitikai együttműködésnek. Ez új diplomáciai mozgásteret és sajátosan mérsékelt konfliktusszintet kínál, amellyel lehet és érdemes élni. Ugyanakkor a tagállami érdekek sokfélesége miatt a külpolitikai problémák megoldása az Unión belül sokkalta bonyolultabb képlet, mint a tagállamok zárt körének egymás közötti osztozkodási és érdekharmonizálási műveletei.

A világpolitika és benne az EU külpolitikai történései a média és az elektronikus könyvtárak segítségével naprakészen követhetők. Ám az események halmazában nem könnyű eligazodni. Ez a könyv rendszerszerű megközelítéssel és a történelmi előzmények megvilágításával kíván segítséget nyújtani az újabb fejlemények megértéséhez. Az első és második rész az Európai Uniót a nemzetközi rendszer részeként helyezi el a világban, bemutatva a tagállamok külpolitikai együttműködésének lépcsőfokait és az uniós szintű külkapcsolatok átalakuló szerkezetét. A harmadik és a negyedik rész az EU külpolitikáját partnerek szerinti bontásban részletezi, előbb a kitágult európai térségben, amely az Unió terjeszkedésének terepe, azután a tágabb világ különféle szegmensei szerint.

Az aktuális válsághelyzetek tükrében az európai külpolitika alapkérdései is élesebben vetődnek fel. Lehet-e fegyverek fenyegetése nélkül eredményes külpolitikát folytatni? Van-e szava a nemzetközi konfliktusok kezelésében egy „civil hatalomnak”, amely katonai eszközeit egy másik szövetségi rendszerben tartja? Milyen feltételek között hat a békés biztatás és a beígért jutalom, létezik-e egyáltalán „szelíd erő”? Meddig képes Európa fejlett centruma a saját példáját normaként állítani mások számára? Mely földrajzi és kulturális határokig és milyen ellentételekért cserébe fogadják el külső partnerek az európai követelményszintet feltételként? Van-e még varázsa az európai modernizációs modellnek, vagy már az „amerikai álmot” is felülírta az ázsiai gazdaságok hatékonysága? Hol a helye Európának a soksarkú világban?

Ez a könyv épít a szerző diplomáciai, kormányzati és európai pozíciókban szerzett személyes tapasztalataira, de nagyrészt annak az egyetemi tananyagnak a magyar nyelvű lenyomata, amelyet egy évtizede oktat a Közép-európai Egyetemen. A soknemzetiségű hallgatók okos kérdései, az egyetemen végzett kutatások és a CEU Európai Szomszédságpolitikai Központjának (CENS) konferenciái is gazdagították a mondanivalót.

Budapest, 2016 szeptemberében

A Szerző

Rövidítések jegyzéke

AADMER

ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response

(ASEAN katasztrófa-kezelési sürgősségi reagálási megállapodás)

ACE

Allied Command of Europe

(Európai Szövetségi Főparancsnokság)

ACCI

ASEAN Climate Change Initiative

(ASEAN éghajlat-változási kezdeményezés)

ACO

Allied Command Operations

(Szövetségi Műveleti Főparancsnokság)

ACP

African, Caribbean and Pacific Countries

(afrikai, Karib-tengeri és Csendes-óceáni országok)

AEC

ASEAN Economic Community

(ASEAN Gazdasági Közösség)

AFTA

ASEAN Free Trade Area

(ASEAN Szabad Kereskedelmi Övezet)

AIA

ASEAN Investment Area

(ASEAN Beruházási Övezet)

AICHR

ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights

(ASEAN Emberjogi Kormányközi Bizottság)

AKCs

afrikai, Karib-tengeri és Csendes-óceáni országok

(African, Caribbean and Pacific Countries)

APEC

Asia–Pacific Economic Cooperation

(Ázsia–Csendes-óceáni Gazdasági Együttműködés)

ARF

ACE Reaction Force

(Szövetségi Európai Parancsnokság Gyors Reagálású Erői)

ARF

ASEAN Regional Forum

(ASEAN Regionális Fórum)

ASEAN

Association of South East Asian Nations

(Délkelet-ázsiai Nemzetek Társulása)

ASEM

Asia–Europe Meeting

(Ázsia–Európa Találkozó)

ASz

Amszterdami Szerződés

(Treaty of Amsterdam)

AU

Afrikai Unió

(African Union)

BIS

Bank of International Settlements

(Nemzetközi Elszámolások Bankja)

brexit

‘British exit’

(Egyesült Királyság kilépése az EU-ból)

BRIC

Brasil, Russia, India, China

(Brazília, Oroszország, India, Kína)

BSEC

Black Sea Economic Cooperation

(Fekete-tengeri Gazdasági Együttműködés)

BTC

Baku–Tbiliszi–Ceyhan olaj- és gázvezeték

BTE

Baku–Tbiliszi–Erzurum olaj- és gázvezeték

BWC

Biological Weapons Convention

(Biológiai Fegyverekről szóló Egyezmény)

CACM

Central American Common Market

(Közép-amerikai Közös Piac)

CAP

Common Agricultural Policy

(közös agrárpolitika)

CARDS

Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation

(közösségi támogatás az újjáépítéshez, fejlesztéshez és stabilizációhoz)

CARICOM

Caribbbean Community

(Karibi Közösség)

CARIFORUM

Caribbean Forum

(Karibi Fórum)

CBSS

Council of the Baltic Sea States

(Balti-tengeri Államok Tanácsa)

CCTS

Cooperation Council of Turkic Speaking States

(Török Nyelvű Államok Együttműködési Tanácsa)

CEECs

Central and East European Countries

(közép- és kelet-európai országok)

CEFTA

Central European Free Trade Agreement

(Közép-európai Szabad Kereskedelmi Megállapodás)

CEI

Central European Initiative

(Közép-európai Kezdeményezés)

CELAC

Community of Latin American and Caribbean States

(Latin-amerikai és Karibi Államok Közössége)

CEMAC

Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale

(Közép-afrikai Gazdasági és Monetáris Közösség)

CETA

Comprehensive Economic and Trade Agreement

(Átfogó Gazdasági és Kereskedelmi Megállapodás)

CFSP

Common Foreign and Security Policy

(Közös Kül- és Biztonságpolitika)

CJTF

Combined Joint Task Force

(összhaderőnemi alkalmi harci kötelékek)

COCOM

Coordination Committee

(Koordinációs Bizottság – a fejlett technika exportjának ellenőrzésére)

COREPER

Committee of Permanent Representatives

(Állandó Képviselők Bizottsága)

COREU

EU „európai levelezői” rendszere

CPIA

Country Policy and Institutional Assessment

(politikai és intézményi országértékelés)

CSCE

Conference on Security and Cooperation in Europe

(Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet)

CSTO

Collective Security Treaty Organization

(Kollektív Biztonság Szerződésének Szervezete)

CUSFTA

Canada–US Free Trade Agreement

(Kanada–USA Szabad Kereskedelmi Megállapodás)

CW

Chemical Warfare

(vegyi hadviselés)

CWC

Chemical Weapons Convention

(Vegyi Fegyverekről szóló Egyezmény)

DTP

Demokratik Toplum Partisi

(Demokratikus Társadalom Pártja)

EAC

East African Community

(Kelet-afrikai Közösség)

EAGGF

European Agricultural Guidance and Guarantee Fund

(Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap)

EAPC

Euro-Atlantic Partnership Council

(Euro-atlanti Partnerségi Tanács)

EAR

European Agency for Reconstruction

(Európai Újjáépítési Ügynökség)

EAS

East Asia Summit

(Kelet-ázsiai Csúcs)

EBA

Everything but Arms

(bármit fegyvereken kívül)

EBB

Európai Beruházási Bank

(European Investment Bank)

EBEÉ

Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet

(Conference on Security and Cooperation in Europe)

EBESZ

Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet

(Organization on Security and Cooperation in Europe)

EBRD

European Bank for Reconstruction and Development

(Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank)

EC

European Community

(Európai Közösség)

ECHR

European Convention of Human Rights

(Emberi Jogok Európai Konvenciója)

ECO

Economic Cooperation Organization

(Gazdasági Együttműködési Szervezet)

ECOFIN

Economic and Financial Affairs Council

(Gazdasági és Pénzügyi Tanács)

ECOWAS

Economic Community of West African States

(Nyugat-afrikai Államok Gazdasági Közössége)

ECR

European Court of Justice Reports

(az Európai Bíróság jelentései)

ECU

European Currency Unit

(Európai Elszámolási Egység)

EDC

European Defense Community

(Európai Védelmi Közösség)

EDF

European Development Fund

(Európai Fejlesztési Alap)

EEA

European Economic Area

(Európai Gazdasági Térség)

EEC

European Economic Community

(Európai Gazdasági Közösség)

EEO

Egységes Európai Okmány

(Single European Act)

EFTA

European Free Trade Association

(Európai Szabad Kereskedelmi Társulás)

EGK

Európai Gazdasági Közösség

(European Economic Community)

EGKSz

Európai Gazdasági Közösségről szóló Szerződés

EGT

Európai Gazdasági Térség

(European Economic Area)

EGU

Eurázsiai Gazdasági Unió

EIB

European Investment Bank

(Európai Beruházási Bank)

EK

Európai Közösség

(European Community)

EKHL

Európai Közösségek Hivatalos Lapja

(Official Journal of the European Communities)

EKSz

Európai Közösségről szóló Szerződés

EMFTA

Euro-Mediterranean Free Trade Area

(Euro-Mediterrán Szabad Kereskedelmi Övezet)

EMS

European Monetary System

(Európai Monetáris Rendszer)

EMU

Economic and Monetary Union

(Gazdasági és Monetáris Unió)

ENP

European Neighbourhood Policy

(Európai Szomszédságpolitika)

ENPI

European Neighbourhood Policy Instrument

(Európai Szomszédságpolitikai Eszköz)

ENSZ

Egyesült Nemzetek Szervezete

ENSZ BT

ENSZ Biztonsági Tanácsa

ENSZ EGB

ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága

EP

Európai Parlament

(European Parliament)

EPC

European Political Cooperation

(Európai Politikai Együttműködés)

EPE

Európai Politikai Együttműködés

(European Political Cooperation)

ERTA

European Road Transport Agreement

(Európai Közúti Szállítási Megállapodás)

ESA

Eastern and Southern Africa

(Kelet- és Dél-Afrika)

ESDI

European Security and Defense Identity

(Európai Biztonsági és Védelmi Identitás)

ESZAK

Európai Szén- és Acélközösség

(European Coal and Steel Community)

ESZP

Európai Szomszédságpolitika

(European Neighbourhood Policy)

ET

Európa Tanács

(Council of Europe)

EU

Európai Unió

(European Union)

EUBAM

EU Border Assistance Mission

(EU Határvédelmi Misszió)

EUJBDRT

EU–Japan Business Dialogue Round Table

(EU–japán üzleti kerekasztal párbeszéd)

EULEX

European Union Rule of Law Mission in Kosovo

(EU jogállamisági missziója Koszovóban)

EUMM

EU Monitoring Mission

(EU megfigyelői missziója)

EUMSz

EU Működéséről szóló Szerződés

EUPT

EU Planning Team

(EU Tervezési Csoport)

Euratom

Európai Atomenergia Közösség

(European Atomic Energy Community)

EUSz

Európai Unióról szóló Szerződés

(Treaty on European Union)

FAO

Food and Agricultural Organization of the United Nations

(ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete)

FAWEU

Forces answerable to the Western European Union

(Nyugat-európai Uniónak felelős erők)

FÁK

Független Államok Közössége

FSB

Financial Stability Board

(Pénzügyi Stabilitási Tanács)

FTAA

Free Trade Area for the Americas

(Amerikai Szabad Kereskedelmi Övezet)

FYROM

Former Yugoslav Republic of Macedonia

(Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság)

GATS

General Agreement on Trade and Services

(Általános Kereskedelmi és Szolgáltatási Egyezmény

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade

(Általános Vámtarifa- és Kereskedelmi Egyezmény)

GDP

Gross Domestic Product

(bruttó hazai termék)

GMU

Gazdasági és Monetáris Unió

(Economic and Monetary Union)

GNP

Gross National Product

(bruttó nemzeti termék)

GSP

Generalized System of Preferences

(Általános Preferenciális Rendszer)

HRC

Human Rights Council

(ENSZ Emberjogi Tanácsa)

IAEA

International Atomic Energy Agency

(Nemzetközi Atomenergia Ügynökség)

IBRD

International Bank for Reconstruction and Development

(Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank – „Világbank”)

ICAO

International Civil Aviation Organization

(Nemzetközi Polgári Repülésügyi Szervezet)

ICJ

International Court of Justice

(Nemzetközi Bíróság)

ICTY

International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia

(Nemzetközi Büntető Bíróság a volt Jugoszlávia számára)

IKM

Ipari és Kereskedelmi Minisztérium

ILEA

International Law Enforcement Academy

(Nemzetközi Rendészeti Akadémia)

ILO

International Labour Organization

(Nemzetközi Munkaügyi Szervezet)

IMF

International Monetary Fund

(Nemzetközi Valutaalap)

IOM

International Organization for Migration

(Nemzetközi Migrációs Szervezet)

ISDS

Investor–State Dispute Settlement

(beruházók és az állam közötti vitarendezés)

ITU

International Telecommunication Union

(Nemzetközi Távközlési Unió)

JCLEC

Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation

(Rendészeti Együttműködési Központ, Jakarta)

KAP

közös agrárpolitika

(Common Agricultural Policy)

KBSzSz

Kollektív Biztonság Szerződésének Szervezete

(Collective Security Treaty Organization)

KEK

Közép-európai Kezdeményezés

(Central European Initiative)

KGST

Kölcsönös Gazdasági Segítség Tanácsa

KGST VB

KGST Végrehajtó Bizottsága

KKM

Külkereskedelmi Minisztérium (1990 előtt)

LDC

Least Developped Countries

(legkevésbé fejlett országok)

LICUS

Low Income Countries under Stress

(alacsony jövedelmű veszélyeztetett országok)

LKE

legnagyobb kedvezmény elve

LSz

Lisszaboni Szerződés

MDGs

Millenium Development Goals

(Milleniumi Fejlesztési Célok)

Mercosur

Mercado de Sur

(Dél-amerikai Közös Piac)

MTCR

Missile Technology Control Regime

(Rakétatechnológiai Ellenőrzési Rendszer)

NAFTA

North American Free Trade Association

(Észak-Amerikai Szabad Kereskedelmi Társulás)

NAS

New Asia Strategy

(új Ázsia-stratégia)

NATO

North Atlantic Treaty Organization

(Észak-Atlanti Szövetség)

NDK

Német Demokratikus Köztársaság

NGKM

Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma

NPT

Non-proliferation Treaty

(szerződés a nukleáris fegyverek elterjedésének megakadályozásáról)

NSZK

Német Szövetségi Köztársaság

NYEU

Nyugat-európai Unió

(Western European Union)

OBOR

One Belt One Road

(Egy Övezet Egy Út)

ODA

Official Development Assistance

(hivatalos fejlesztési támogatás)

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

(Gazdasági Együttműködés és Fejlesztés Szervezete)

OEEC

Organization of European Economic Cooperation

(Európai Gazdasági Együttműködés Szervezete)

OIC

Organisation of Islamic Cooperation

(Iszlám Együttműködés Szervezete)

OSCE

Organization on Security and Cooperation in Europe

(Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet)

PHARE

Poland and Hungary Assistance with Reconstructing the Economy

(Lengyelország és Magyarország támogatása a gazdaság újjáépítésében)

PKK

Partiya Karkeren Kurdistane

(Kurd Munkáspárt)

PMC

Post Ministerial Conference

(miniszteri utókonferencia)

REIO

Regional Economic International Organizations

(regionális gazdasági nemzetközi szervezetek)

REPA

Regional Economic Partnership Agreement

(regionális gazdasági partnerségi megállapodás)

RRD

Regulatory Reform Dialogue

(szabályozási reform párbeszéd)

RSz

Római Szerződés

(Treaty of Rome)

SAA

Stabilisation and Association Agreement

(stabilizációs és társulási megállapodás)

SAARC

South Asian Regional Cooperation Association

(Dél-ázsiai Regionális Együttműködési Társulás)

SADC

Southern Africa Development Community

(Dél-afrikai Fejlesztési Közösség)

SAFTA

South American Free Trade Area

(Dél-amerikai Szabad Kereskedelmi Övezet)

SAFTA

South Asian Free Trade Area

(Dél-ázsiai Szabad Kereskedelmi Övezet)

SAP

Stabilisation and Association Process

(stabilizációs és társulási folyamat)

SAPARD

Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development

(Különleges Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Program)

SCO

Shanghai Co-operation Organisation

(Sanghai Együttműködés Szervezete)

SDI

Strategic Defense Initiative

(Stratégiai Védelmi Kezdeményezés)

SEA

Single European Act

(Egységes Európai Okmány)

SEARCCT

Southeast Asia Regional Centre for Counter-Terrorism

(Délkelet-ázsiai Regionális Terrorizmus-ellenes Központ)

SECI

South-east European Cooperation Initiative

(Dél-kelet-európai Együttműködési Kezdeményezés)

SEECP

South-east European Cooperation Process

(Dél-kelet-európai Együttműködési Folyamat)

SIS

Schengen Information System

(Schengeni Információs Rendszer)

SOM

Senior Officials’ Meeting

(főtisztviselői értekezlet)

SQR

Specific Quantitative Restrictions

(specifikus mennyiségi korlátozások)

SSC

Selective Safeguard Clause

(szelektív védőzáradék)

Stabex

System for the Stabilization of Export Earnings

(export árbevételek stabilizálási rendszere)

Sysmin

System for the Promotion of Mineral Production and Exports

(ásványok termelési és export támogatási rendszere)

TACIS

Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States

(technikai segítség a Független Államok Közösségének)

TANAP

Trans-Anatolian Pipeline

(transz-anatóliai csővezeték)

TAP

Trans-Adriatic Pipeline

(transz-adriai csővezeték)

TEC

Transatlantic Economic Council

(Transz-atlanti Gazdasági Tanács)

TRIPs

Trade Related Intellectual Property Rights

(kereskedelemmel összefüggő szellemi tulajdonjogok)

TTIP

Transatlantic Trade and Investment Partnership

(Transz-atlanti Kereskedelmi és Beruházási Partnerség)

UDEAC

Union douanière de l’Afrique centrale

(Közép-afrikai Vámunió)

UKIP

UK Independence Party

(Egyesült Királyság Függetlenségi Pártja)

UNASUR

Unión de Naciones Suramericanas

(Dél-amerikai Nemzetek Szövetsége)

UNESCO

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

(ENSZ Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezete)

UNFCCC

UN Framework Convention on Climate Change

(ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezmény)

UNHCR

United Nations Human Rights Council

(ENSZ Emberjogi Tanácsa)

UNIDO

United Nations Industrial Development Organization

(ENSZ Iparfejlesztési Szervezete)

USAN

Union of South American Nations

(Dél-amerikai Nemzetek Szövetsége)

VSz

Varsói Szerződés

WEU

Western European Union

(Nyugat-európai Unió)

WHFTA

Western Hemisphere Free Trade Area

(Nyugati Félteke Szabad Kereskedelmi Övezete)

WHO

World Health Organization

(Világ-egészségügyi Szervezet)

WIPO

World Intellectual Property Organization

(Szellemi Tulajdon Világszervezete)

WMD

Weapon of Mass Destruction

(tömegpusztító fegyver)

WTO

World Trade Organization

(Világkereskedelmi Szervezet)

ELSŐ RÉSZ

AZ EURÓPAI UNIÓ A NEMZETKÖZI RENDSZERBEN

Az 1960-as évek elején új szereplő tört utat magának az államok kapcsolati hálózatából felépülő nemzetközi rendszerben: szuverén európai országok szorosan együttműködő közössége. A második világháború utáni újjáépítés gazdasági lendületéből erőt merítve a Nyugat a békés jólét felé igyekezett. Az integrációs vállalkozást a hideg háborús fenyegetés ösztönözte, de kedvező konjunkturális körülmények is segítették. Az évtizedet visszatekintve „arany hatvanas éveknek” nevezte el a gazdaságtörténelem, a megvert és szétszabdalt Németország nyugati felében egyenesen „gazdasági csodáról” beszéltek. A növekedő termelés táguló piacokat igényelt.

A háborús öldöklés és rombolás tanulságait levonva hat nyugat-európai ország újfajta projekttel próbálkozott. Habár történelmükben sok volt az egymás ellen vívott háború ünnepelhető győzelmekkel és gyászos vereségekkel, megnyitották a megbékélés korszakát. Elhatározták, hogy ezentúl csak a tárgyalóasztalnál csatáznak egymással, a fegyverektől a szót a konfliktuskezelés békés technikái veszik át. A mindennapi kapcsolataikban pedig eldöntötték, hogy egymás gúnyolása, támadása helyett megismerik a másik kultúráját, megtanulják a nyelvét, és szeretni fogják a szomszédaikat.

A biztonság kedvéért – a szó legszorosabb értelmében – először a hadiipart egyesítették. Az elmúlt csaták fegyvergyártását, a szén- és acélágazatot vonták közös felügyelet alá, azután kiegészítették a második világháború végén bevetett új és rettenetes fegyver, az atom ügyeinek együttes intézésével. Nekifutottak egy védelmi közösség felépítésének is, de ez a terv kudarcba fulladt. A háborúban legyőzött, megtámadott vagy elfoglalt országok, amelyek az Európai Közösséget életre hívták, erre akkor még nem voltak képesek. Lehet, hogy a szükséges bizalom is hiányzott közöttük. A katonai terepen akkor az egyik nagy győztes, az USA vezényelte számukra az új sorakozót. A nemzetközi rendszer újjáépítése is az amerikai tervrajz szerint történt. Az ENSZ a béke megtartása érdekében a győztes hatalmak állandó biztonságpolitikai ülésezését és a közös döntéshozatalt intézményesítette. A nemzetközi pénzügyek és a világkereskedelem új, piacgazdasági foglalatot és szabályrendszert kaptak a Bretton Woods-i intézmények és a GATT révén.

Ebben a rendszerben kellett megtalálnia a helyét és érdekeinek képviseleti módját az úgyszintén győztes Szovjetuniónak és a kommunista utat választó Kínának. Ők csupán a rendszer alapelvével értettek egyet: a világ továbbra is államok kapcsolataiból épül fel, habár mind nagyobb szükség mutatkozik multilaterális szervezetek iránt, amelyeket azonban szuverén államok alkotnak. A rugalmasabb játékszabályok – a békés és átlátható tárgyalások, a piaci egyenlőség és verseny – a két kommunista nagyhatalom számára idegenek voltak. Politikai hitükhöz közelebb állt a hagyományos eszköztár: befolyási övezetek kijelölése, a nagyok előjogai a kisebbek felett. Ezzel a felfogással szállt szembe a nyugat-európai integrációs modell.

A háborús provokációra válaszolva a totalitárius szovjet-orosz erőközpont hatalmas területeket hódított és tarthatott meg. Miközben a Nyugat a saját belső köreiben – nem kevés erőfeszítés árán – valóban lezárta a múlt konfliktusait, a szovjet fennhatóság alá tartozó Közép- és Kelet-Európában és Közép-Ázsiában a nemzetek kölcsönös megbékélése elmaradt; a felülről diktált internacionalizmus kényszerének szorításában barátkoztak, ismerkedtek egymással, de a régi etnikai és vallási feszültségeket nem tudták kibeszélni és feldolgozni.

A nyugat-európai integráció modellje a megbékélés és az újabb, kétpólusú katonai szembenállás metszéspontjában, a kialakuló kelet-nyugati frontvonal közelében öltött formát. Hat NATO-tagállam egyesítette a piacát és a mezőgazdaság szabályozását. Arra számítottak, hogy az együttműködés gyorsan továbbterjed: egy-két ágazat közös kormányzása más szektorokat is magával húz. A nemzetközi szervezkedés új vonása volt, hogy közösségüket nemcsak belső tanácskozási fórumként használták, hanem külső, nemzetközi szerepet is szántak neki. Témánk valójában itt kezdődik, mert az Európai Közösség nemzetközi cselekvését a többi szereplővel is el kellett fogadtatni egy olyan világrendben, amelyet államok hoztak létre államok számára. A Közösség nemzetközi elismerése körül nem kevés nehézség támadt. Ráadásul a szovjet katonai ellentábor fenyegetésként fogta fel a nyugati szövetség hat tagjának gazdasági szövetkezését.

Az Európai Közösség mint újfajta aktor erős jogi személyiséggel rendelkezett, amely az idők során továbbfejlődött. A Közösség a nemzetközi kapcsolatokban gyakran szinte államként lép fel: tárgyalásokat folytat és megállapodásokat köt, diplomáciai képviselőket küld és fogad, nemzetközi szervezetekbe lép be tagként. Mindez egy sor további kérdést vetett fel a nemzetközi fórumokon a szavazati súlyok, az anyagi tehervállalás vagy az egységes európai álláspont kialakítása tekintetében. Az integráció dinamikus rendszer, folyamatosan fejlődik: egyrészt a közös tevékenység újabb funkciókkal gazdagodik és a hatáskörök is változnak, másrészt egyre-másra csatlakoznak hozzá további államok. Kívülállók részéről gyakran merül fel a kérdés: hányan is vannak, és pontosan mit csinálnak együtt az uniós tagországok? A választ a hatáskörök definiálása és osztályozása adja meg.

A könyv első része azokat az alapkérdéseket tárgyalja, amelyek áttekintése az Európai Unió külpolitikájának megértéséhez elengedhetetlenül szükséges: vizsgálja az Európai Közösség mint új nemzetközi aktor tulajdonságait, a külvilággal való kölcsönhatásokat, a gazdasági és a katonai funkciók szétválását, amiből a későbbiek során még sok bonyodalom származott; bemutatja az Európai Unió diplomáciai kapcsolatait, a nemzetközi megállapodások kötésének gyakorlatát és a más nemzetközi szervezetekkel ápolt viszonyát; boncolgatja az Unió jogi személyiségének értelmezését és folyamatos fejlődését, valamint a hatáskörök jellegét és osztályozását.

1. Fejezet

Az Európai Unió mint nemzetközi aktor

1.1. Az Európai Unió külkapcsolatainak jellemzői

1.1.1. Új szereplő a nemzetközi rendszerben

Az Európai Közösség (EK, Közösség)1 megalakulásával a XX. század második felében a nemzetközi közjogi kapcsolatoknak új és sajátos alanya keletkezett. Az Európai Közösség az 1950-es években a hat alapító állam sikeres nemzetközi szervezeteként jelent meg Európában. A hasonló szerveződések közül az EK azzal tűnt ki, hogy a megalakulásakor mutatott jellemzőihez képest fokozatosan továbbfejlődött. Egyrészt az integráció mind újabb területekre terjedt ki, azaz „mélyült”, másrészt további államok felvétele növesztette a szervezetet, az eredeti integrációs mag az idők során közel ötszörösére bővült. Az integráció életére hol az egyik, hol a másik fejlődési változat volt a jellemző. Az Európai Közösség hosszú időn át az állandó mozgásból, a növekvő, gazdagodó integrációs folyamatból merített lendületet. Eközben fokozatosan kiépültek a szervezet nemzetközi kapcsolatai, és a tagállamai mellett az Európai Unió (EU, Unió) is a világpolitika tekintélyes és meghatározó súlyú szereplőjévé vált. Ebben is különbözik a nemzetközi szervezetek nagy többségétől.

A XXI. század elején egyre több jelenség mutatott arra, hogy mind az integráció továbbfejlesztése, mind pedig a szervezet bővítése megfeneklett. A közös cselekvés homlokterébe újfajta válságproblémák kezelése került. Mindez akkor következett be, amikor az integrációs fejlődés kétségtelen csúcsteljesítményeket produkált, amelyek már felvetették a sajátos tartalmú és formájú európai együttműködés végső céljainak meghatározását.2 Ilyen fontos kérdés például az, hogy van-e még tere a további gazdasági integrációnak az egységes belső piac kiteljesedése és a közös pénz megvalósítása után. Csakhogy a 2008-as pénzügyi-gazdasági válsághullámot követően nem a közös valuta továbbépítése (például fiskális feltételeinek megteremtése) került napirendre, hanem az euróövezet tagjai visszakanyarodtak a pénzrendszer alapjainak megerősítéséhez és egyes tagállamok alkalmasságának elemi problémáihoz. A gazdasági fejlemények irányították rá a figyelmet a politikai integráció továbbfejlesztésének érzékeny kérdéseire, elsősorban arra, hogy milyen fokozatig hajlandók a tagállamok a magas fokon integrált, habár alapvetően kormányközi szerkezetű Uniót a közös külpolitika és védelmi politika szolgálatába állítani, illetve milyen hatáskörrel kívánják felruházni a belügyek és az igazságügy közös intézését illetően. 2014‒2015-ben az Unió kemény kül- és belpolitikai kihívásokkal szembesült: elsősorban az ukrajnai és szíriai konfliktushelyzetek és egy külső forrásokból táplálkozó, példátlan erejű menekültáradat tette próbára az EU belső szolidaritását és cselekvőképességét. 2016-ban az Egyesült Királyságban tartottak népszavazást az ország EU-tagságáról és ezen a „brexit”, vagyis a brit kilépés hívei kerültek többségbe.3

Az integráció jövőjének egyik kényes kérdése a szervezet maximális terjedelmének, a felvehető újabb tagok számának, körének és az esetleges további bővítések időzítésének eldöntése. Az 1990-es évtizedtől, a Szovjetunió és vele együtt a kétpólusú világrend összeomlását követően, az Európai Unió kiterjesztése is új, a korábbinál sokkal tágabb politikai erőtérbe helyeződött. A tagállamok száma több mint kétszeresére bővült, miközben még mindig messze húzódnak az európai egyesülés elvi alapokon meghúzható végső határai. A sokszor módosított alapszerződésekben az Unióhoz való csatlakozással, illetve a szomszédságpolitikával (például a társulással) kapcsolatos rendelkezések az évtizedek során alig változtak. Az új helyzetben a régebbi szabályok is reális értelmezést és tartalmat kívánnak. Mindezek a kérdések tükröződnek az Európai Unió jelentős, ám ellentmondásos nemzetközi szerepében, külső kapcsolatainak változó tartalmában és felépítésében.

A szervezet eredeti és legfőbb célja a tagállamok gazdaságának egybeforrasztása, azok integrálása volt. Politikai célként értelmezhető az Európai Közösséget alkotó mindhárom eredeti szervezet – az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK), az Európai Gazdasági Közösség (EGK) és az Európai Atomenergia Közösség (Euratom) – nevében és az alapító szerződések szövegében a „közösség” kifejezés. A nyugat-európai integráció valóban azt tűzte maga elé, hogy a szoros gazdasági együttműködés eredményeként mindinkább a tagállamok koherens közösségét alkossa. Az EK fejlődése során a további gazdasági – ezen belül hangsúlyozottan a monetáris – egybeolvadás, valamint a politikai integráció kifejlesztése eredményezné azt az „uniót”, amelyet először a maastrichti Európai Unióról szóló Szerződés tűzött ki célul.4 A tapasztalat is igazolja, hogy az integrációs fejlődés előrehaladtával az EK egyre kevésbé viselkedett nemzetközi szervezetként: tagországainak „közösségévé” alakulva mind jobban próbált és próbál hasonlítani a nemzetközi élet és közjogi kapcsolatok leggyakoribb alanyára, az államra. Az integrációs szervezet külkapcsolatait tekintve látható, hogy az Európai Uniót a kívülálló országok is gyakorlatilag önmagukkal egyenértékű és azonos minőségű partnerként kezelik mind nemzetközi szerződések kötése, mind diplomáciai kapcsolatok létesítése területén. Tény ugyanakkor, hogy az Európai Unió nemzetközi hatásköre még napjainkban is korlátozott, minthogy tagállamai is fontos és aktív szereplői a nemzetközi életnek.

Az Unió nemzetközi kapcsolatainak bemutatásánál abból kell kiindulnunk, hogy egy olyan sajátos, folyamatosan fejlődő nemzetközi szervezettel van dolgunk, amely először az őt alkotó tagállamok „közösségévé” vált, majd pedig „uniójává” alakult. A nyilvánvaló fejlődés elismerése mellett meg kell jegyezni azt is, hogy az elnevezés mindig jóval megelőzte a tényleges tartalmat. Ennek ellenére az Európai Közösség, majd Unió ambiciózus – és mindeddig nagyrészt sikeres – evolutív törekvése a külkapcsolatok vonatkozásában is meghatározónak bizonyult. A legtöbb nemzetközi szervezetre ugyanis az a jellemző, hogy tevékenységében mindenekfölött a saját tagjai, továbbá rajtuk kívül egyes megfigyelők érdekeltek. Ezzel szemben az EK kezdettől fogva kitűnt a nemzetközi szervezetek közül a kívülálló országokhoz fűződő kapcso latainak két különleges vonásával. Egyrészt megalakulása óta tapasztalható, hogy a Közösség tevékenysége harmadik országok részéről is élénk, sőt növekvő figyelem tárgya. Ez főleg azzal magyarázható, hogy az EK eleve fontos hatáskörökre tett szert, és azokat gyakorolta, ezáltal pedig harmadik országok érdekeinek kedvező vagy azokkal ellentétes döntéseket hozott. Másrészt bizonyos kívülálló államok esetében a Közösség kifejezetten igényelte a saját nemzetközi elismerését, és ennek érdekében különleges erőfeszítéseket is tett. Ez utóbbi sajátossága, ti. egy nemzetközi szervezetnek a saját elismertetésével kapcsolatos törekvése, még különösebb, mint az első.

1.1.2. Az Európai Unió külpolitikája

Az Európai Unió külpolitikáján általában az integrációs szervezet szintjén és nevében kitűzött célok és a megvalósításukat szolgáló eszközök összességét értjük. A pontosabb fogalmazás kedvéért az Európai Unió – és elődje, az EK – vonatkozásában többnyire külkapcsolatokról beszélünk. A külpolitika teljességét a tagállamok nemzeti hatáskörükben gyakorolják: külön-külön fogalmaznak meg célokat és működtetnek eszközöket (hadsereget, diplomáciát stb.), és csupán részfeladatokat engednek át a közös cselekvés számára.

A nyugat-európai integrációt megalapozó mindhárom eredeti Közösség, az Európai Szén- és Acélközösség, majd pedig az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia Közösség a maga területén nemzetközi kapcsolatokat épített ki: az ala pító szerződésekben és az azokat továbbfejlesztő és kiegészítő okmányokban lefektetett hatáskörükön belül külkapcsolatokat ápoltak és nemzetközi szerződéseket kötöttek. Megjegyzendő, hogy az ESZAK és az Euratom külkapcsolatai viszonylag csekély jelentőségűek, minthogy az adott ágazatokra korlátozódnak. Az Európai Unió kifejlett külkapcsolati rendszere nagyrészt az EGK által lerakott alapokra épül.

A külpolitikai együttműködés viszonylag későn jelent meg az integrációs fejlődés során, és intenzitása mindvégig elmaradt a belső, zömmel gazdasági tárgyú integrációé tól. Mérföldköveit az Európai Politikai Együttműködés (1970), az Egységes Európai Okmány (1987) rendelkezései, majd pedig a Maastrichti Szerződés (1993) ambiciózus célkitűzései jelzik. A Lisszaboni Szerződés (2009) erős jogosítványokkal és intézményekkel támasztotta alá a közös kül- és biztonságpolitikát, de az együttműködés még ekkor sem lépett túl a kormányközi szinten. (Az alapszerződéseket lásd az 1. sz. táblázatban.) A „közösnek” nevezett kül- és biztonságpolitika a kiterjedt eszközrendszer dacára nem tartozik semmilyen formában a valóban közös, uniós hatáskörök valamely magasabb szintű kategóriájába. Az Európai Unió 2016-ban a külpolitika területén új, globális stratégiai célokat tűzött maga elé.5 A közös külpolitika valóra váltásának fő eszközei az Uniónak a saját nevében, valamint a tagállamaival együtt kialakított nemzetközi kapcsolatai, különféle nemzetközi szerződései, más nemzetközi szervezetekben egyedül, illetve tagállamaival együtt való részvétele és a mindezekkel kapcsolatos (autonóm) közösségi jogalkotás és jogi rendelkezések.

1. sz. táblázat. Az Európai Közösség, illetve Unió alapszerződései

Dokumentum

Aláírás

Hatálybalépés

Közzététel

Rövidítés

Szerződő felek száma

Római Szerződés

1957. március 25.

1958. január 1.

–

RSz.

6

Egységes Európai Okmány

1986. február 17.

1986. február 28.

1987. július 1.

HL L 169.

1987. június 29.

EEO.

12

Maastrichti Szerződés

1992. február 7.

1993. november 1.

HL C 191.

1992. július 29.

EUSz.

EKSz.

12

Amszterdami Szerződés

1997. október 2.

1999. május 1.

HL C 340.

1997. november 10.

EUSz.

EKSz.

15

Nizzai Szerződés

2001. február 26.

2003. február 1.

HL C 80.

2001. március 10.

EUSz.

EKSz.

15

Lisszaboni Szerződés

2007. december 13.

2009. december 1.

HL C 306.

2007. december 17.

EUSz.

EUMSz.

27

Az Európai Unióról szóló Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően az Unió egésze is megjelent az integráció külkapcsolatainak alanyaként,6 az Európai Unió külkapcsolatainak gerincét azonban ma is az EGK által kötött, gazdasági tárgyú nem zetközi szerződések és azok jogi háttere képezi. Ez a helyzet két fő okkal magyaráz ható. Egyrészt a külkapcsolatok meghatározó tényezője volt az a körülmény, hogy fennállásának első négy évtizedében a Közösség mindenekfölött az EGK alapját al kotó vámunió tárgykörében épített ki és ápolt kapcsolatokat kívülálló országokkal és nemzetközi szervezetekkel; az egyéb kapcsolati formák általában a kereskedelmi szerződésekhez csatlakoztak, vagy azok kiegészítéseként, később jelentek meg. Másrészt a három Közösség szerveinek 1967. évi egyesítése óta a Római Szerződés rendelkezései váltak irányadóvá – egyebek között – a külkapcsolatok területén is. Megjegyzendő, hogy az ESZAK külkapcsolatai is túlnyomórészt kereskedelmi tartalmúak és főként az acéltermékekkel, azon belül az EK importjának korlátozásával foglalkoztak. A nemzetközi szerződéses viszonyokat a Közösség, kivált a kezdeti időszakban, a tagállamoktól örökölte valamely közös politika keretében.7

Az EK – mint vámunió – a kívülálló országok vonatkozásában vagy autonóm jogkörében jár el, vagy nemzetközi szerződést köt. A Közösség nemzetközi szerződéses kapcsolatai feloszthatók multilaterális és bilaterális kapcsolatokra, azaz egyrészt többoldalú nemzetközi szerződésekre és nemzetközi szervezetekhez fűződő viszonyokra, másrészt egyes kívülálló államokhoz vagy azok csoportjaihoz fűződő kétoldalú kapcsolatokra. A bilaterális kapcsolatok területén az Európai Unió mint regionális integráció, különös érdeklődéssel szorgalmazta a más országcsoportokhoz – köztük különféle regionális integrációs szervezetekhez – fűződő megállapodásokat. Emellett viszonylag széles körben kötött a Közösség nemzetközi szerződéseket egyes államokkal is. Ám az egyes kívülálló országokkal létesített szerződések esetében is megfigyelhető az, hogy az Európai Unió egy-egy meghatározott földrajzi régió államait általában azonos módon igyekszik kezelni, és rendszerint mindegyiküknek ugyanazt a megállapodássémát kínálta.8 Ebben az összefüggésben azt is meg kell jegyezni, hogy az Európai Unió külkapcsolatai nemcsak tárgyi terjedelmüket illetően korlátozottak, hanem földrajzi értelemben is hiányosak: egyes régiókban – például az ázsiai vagy latin-amerikai országok körében – még több évtized integrációs fejlődése után is foghíjasak. A tagállamaitól eltérően az Európai Unió nem rendelkezik szükségképpen a világ valamennyi, számára fontos országára kiterjedő, közösségi szintű nemzetközi kapcsolatrendszerrel.

A Közösség származékos – és ebből következően korlátozott terjedelmű – nemzetközi hatásköre a magyarázat arra is, hogy a külkapcsolatok területén csakúgy, mint általában minden fontosabb integrációs szintű lépésénél tisztázni kell annak jogalapját. Jogalapon általában az alapító szerződéseknek – leggyakrabban a Római Szerződésnek és utódainak – azt a rendelkezését értjük, amely a Közösséget az adott nemzetközi lépésre, például szerződés kötésére feljogosítja. A jogalap meghivatkozása rendszerint az adott szerződést jóváhagyó tanácsi rendeletben található. Az Európai Unió nemzetközi szerződéseinek jogalapja fontos szempont a szerződések osztályozásánál, továbbá azok tartalmára is következtetni lehet belőle.9

A nemzetközi viszonyok alakításában sokféle szereplővel találkozunk. Fontos aktorok a mindinkább globálissá váló világban az elmúlt mintegy másfélszáz évben gomba módra szaporodó nemzetközi szervezetek, a terjeszkedő nemzetközi nagyvállalatok és pénzintézetek, a különféle nemzetközi mozgalmak és vallások stb. Mindezek versenyre kelnek a nemzetközi viszonyok fő építőelemeivel, az államokkal, és oly erős hatásokat gerjeszthetnek, amelyekkel szemben egyes államok gyengének bizonyulnak. Mindezt figyelembe véve kimondható, hogy a nemzetközi kapcsolatok elsődleges aktorai ma is az államok, és a nemzetközi viszonyok alapvető rendező elve az államok szuverén egyenlősége. Az állam hatalma a státusából következik, hatásköre a szuverenitásának kifejeződése. A nyugat-európai integráció „hatalmának”, cselekvési mezejének körülhatárolására általában a „hatáskör” kifejezést használjuk. Az Európai Unió hatásköre kizárólag a tagállamaitól származik, az ő politikai akaratuk megtestesítője. A közös külpolitika céljai és eszköztára is a tagállamok szándékai szerint alakulnak.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.