Sajtószabadság és médiajog

a 21. század elején 4.

Szerkesztette

Koltay András – Török Bernát

Wolters Kluwer • Budapest, 2017

Kiadja a

Wolters Kluwer Kft.

Budapest, 2017

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: +36 (1) 464-5656

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info-hu@wolterskluwer.com

www.wolterskluwer.hu

Felelős vezető: Tóth Gábor, a Wolters Kluwer Kft. ügyvezetője

Kiadásért felelős: Fehér Nóra

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Rajházi Mónika

Felelős szerkesztő: Dúll Kata, Horváth Krisztina

Műszaki szerkesztés: Wolters Kluwer Kft.

Grafikai tervezés: Wolters Kluwer Kft.

Nyomdai előkészítés: KorrInfo Kft.

ISBN 978-963-295-671-8

Termékkód: YEB1706

Szakmai partner:

Az NMHH Médiatanácsának Médiatudományi Intézete

és a Magyar Tudományos Akadémia Bölcsészettudományi Kutatóközpont

Médiatudományi Kutatócsoportja

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a shop.wk.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sok szorosítható.

Szerkesztette:

Koltay András

Török Bernát

Szerzők:

Bartóki-Gönczy Balázs

Fazekas János

Gellén Klára

Klein Tamás

Koltay András

Nyakas Levente

Papp János Tamás

Pogácsás Anett

Smuk Péter

Szeghalmi Veronika

Szikora Tamás

Takó Sándor

Tóth J. Zoltán

Török Bernát

Varga Árpád

Sorozatszerkesztők:

Koltay András

Nyakas Levente

© Bartóki-Gönczy Balázs, Fazekas János, Gellén Klára, Klein Tamás, Koltay András, Nyakas Levente, Papp János Tamás, Pogácsás Anett, Smuk Péter, Szeghalmi Veronika, Szikora Tamás, Takó Sándor, Tóth J. Zoltán, Török Bernát, Varga Árpád, Budapest, 2017

© Wolters Kluwer Kft., Budapest, 2017

Bevezető

A Magyar Tudományos Akadémia (MTA) Bölcsészettudományi Kutatóközpontja keretében megalakult Médiatudományi Kutatócsoport újabb kiadványát tartja a kezében az Olvasó, amely egyben a Sajtószabadság és médiajog a 21. század elején című sorozat negyedik, záró kötete. Az MTA és a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság együttműködésében létrejött kutatócsoport 2013-ban kezdte meg „Az európai médiajogi gondolkodás alapjai, különös tekintettel a szólásszabadság egyes kérdéseire” című kutatási programját, amely jelenleg is több, elkülönülő jogterületen zajló kutatást fog össze. Az európai megközelítések azonosításán túl kutatóink számára nagy jelentőséggel bír az Egyesült Államok, illetve más, európai nézőpontból is releváns jogrendszerek, valamint a különböző jogrendszerek egymásra hatásának vizsgálata is. A Sajtószabadság és médiajog a 21. század elején című sorozat e szakmai műhely munkája gyümölcseinek egy részét igyekezett kötetekbe rendezni, míg a kutatás egyéb eredményei a Wolters Kluwer kiadó által gondozott médiatudományi könyvsorozat további kiadványaiból ismerhetők meg.

A sorozat záró kötete elé érdemes ismét megfogalmaznunk, mi vezérelte a szerkesztőket valamennyi kötet összeállításakor: az, hogy a közéleti-politikai vitákkal telített médiaszabályozás és szólásszabadság területén a vizsgált kérdések tudományos-szakmai alapjaira, szempontjaira irányítsa az Olvasó figyelmét. Legkevésbé sem azért, hogy az e kérdésekről folytatott – nem egyszer heves – hétköznapi viták létjogosultságát vagy fontosságát megkérdőjelezzük, hanem azért, hogy e diskurzust azokkal a létező és irányadó tényezőkkel gazdagítsuk, amelyeket a tudományos kutatásnak kell felmutatnia. Meggyőződésünk ugyanis, hogy közéleti vitáinknak is javára válik, ha az abban részt vevők tudatában vannak az általuk folyatott párbeszéd doktrinális kereteinek, követelményeinek – mindenekelőtt annak, hogy vannak ilyen keretek, aztán pedig annak, hogy milyen módon tárhatók föl azok, és miként kell meghatározniuk megszólalásaikat. Sorozatunk ennek jegyében tűzte ki célul, hogy a szólás- és sajtószabadság mindig időszerű vitáihoz szerteágazó témákat feldolgozó tudományos tanulmányokat gyűjtsön össze.

A sorozat első kötetének megjelenése óta célkitűzésünk aktualitása nem gyengült, sőt jelentősen erősödött, ezért is döntöttünk újabb és újabb kiadvány összeállítása mellett. Bármerre nézünk magunk körül az emberi jogok világában, az elmúlt évtizedekben nem tapasztalható mértékű útkeresés zajlik. Mint általában, a szólásszabadságot és a médiaszabályozást most is a társadalmi változásokra és kihívásokra az elsők között és különösen érzékenyen reagáló (jog)területek között találjuk. Ilyen időszakban a szokásosnál is nagyobb a jelentősége, hogy a sokszor felszínesebb napi viták mellett azok is hozzátegyék a magukét a párbeszédhez, akik kettőt hátralépve, tudományosabb szemüvegen keresztül (is) szemlélik a világot. Higgadtabb és mélyebb elemzésben nagyobb tér nyílik ugyanis a kihívások által serkentett érzéseink helyes üzenetének megfogalmazására, az új felvetések következményeinek átgondolására, illetve annak tudatosítására, hogy hol van szükség módosításra vagy finomhangolásra, ugyanakkor mi az, amin nem szabad változtatnunk, mivel ha a világ változik is, bizonyos alapelvekből és alapvető célkitűzésekből nem engedhetünk. Nem beszélve arról, hogy a médiavilág robbanásszerű fejlődése eleve szüntelenül szolgáltatja az újabb és újabb jelenségeket, amelyeket korábbi tudásunkat felhasználva kell tudnunk értelmezni és elhelyezni rendszerünkben. Ha az Olvasó maga is érzi e szemlélet fontosságát, egészen biztosan gondolatébresztőnek fogja találni a sorozat negyedik kötetének írásait is.

Budapest, 2017. augusztus

A szerkesztők

I. rész

A médiaszabályozás kérdései

Fazekas János*

Az európai médiaszabályozó hatóságok jogállásának összehasonlító elemzése

*   Egyetemi adjunktus, Eötvös Loránd Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar.

E-mail: fazekas.janos@ajk.elte.hu

1. Bevezetés

A tanulmány célja, hogy áttekintse a jelentősebb európai államokban működő médiaszabályozó hatóságok jogállását. A kutatás középpontjában a médiaszabályozó hatóságok autonómiája áll, amely jelenti egyrészt a központi kormányzattól, másrészt a szabályozott-felügyelt piaci szegmenstől való függetlenséget. A kutatás feltérképezi az egyes szervek autonómiájának legfontosabb jogi garanciáit és azt, hogy ezen garanciák közül melyek tekinthetőek általánosnak (tehát egyfajta minimumstandardként funkcionálnak). A vizsgálat tisztázni kívánja az autonómia forrásait: melyek a médiaszabályozó hatóságok azon feladat- és hatáskörei, egyéb sajátosságai, amelyek megkívánnak egy bizonyos fokú függetlenséget, illetve melyek azok a nemzetközi, illetve európai uniós jogforrások, amelyek ezt valamilyen formában előírják. A kutatás végső célja, hogy felmérje: megfogalmazható-e egy olyan mérce az európai médiajogi szabályozásban és gondolkodásban, amely alapján meghatározható, hogy egy médiahatóságnak minimálisan mennyire kell függetlennek lennie ahhoz, hogy feladatait el tudja látni.

Jelen tanulmány egyrészt a kutatás elméleti megalapozásául szolgál. Ennek során – a szabályozó hatóságok általános jellemzőinek tisztázását követően – áttekintem a médiában történő állami szerepvállalás indokait és fő területeit, valamint azokat a tipikus közigazgatási jogi hatásköröket, amelyeket a médiaszabályozó hatóságok gyakorolnak. Ezt követően megvizsgálom, hogy a nemzetközi jogi szabályozás – értve ezen az Európai Unió és az Európa Tanács releváns jogforrásait és egyéb dokumentumait – milyen kereteket állít fel az európai államok számára a médiahatóságok jogállásának meghatározása során. Végül megvizsgálom, hogy az egyes európai államok médiahatóságai mennyiben illeszkednek e keretek közé.

2. A szabályozó hatóság mint sajátos közigazgatási intézmény

A szabályozó hatóság elméleti kategória: azoknak a közigazgatási szerveknek a gyűjtőfogalma, amelyek szabályozó hatósági tevékenységet végeznek, attól függetlenül, hogy az adott állam közigazgatási szervezeti jogának rendszerében milyen szervtípusba tartoznak.1 A szabályozó hatósági tevékenység lényege, hogy a szerv általános magatartási szabályokat, normákat alkot, ugyanakkor formálisan nincs feltétlenül felruházva jogalkotói hatáskörrel. Ez megvalósulhat úgy, hogy az egyedi hatósági engedélyeiben lefektetett követelményeket uniformizálja, így azokat a piaci szereplők normaként követik, vagy állásfoglalásai, ajánlásai rendelkeznek a jogszabályokat megközelítő súllyal (például azáltal, hogy részletes jogszabályi rendelkezések hiányában az érintettek követik az ezekben foglaltakat). Természetesen az is előfordul, hogy a közigazgatási hatósági hatáskörökkel felruházott szabályozó hatóság kifejezetten jogszabályalkotási hatáskörrel is rendelkezik (lásd az önálló szabályozó szerveket).

A szabályozó hatósági tevékenység őshazája az Egyesült Államok. Európában a II. világháború után jelentek meg a szabályozó hatóságok, az európai közjogi gondolkodás keretei közé ugyanakkor nehezen fért be a jelenség, hiszen itt a jogalkotást és a hatósági jogalkalmazást elméleti síkon különválasztják, míg a szabályozó hatósági működés lényege épp ennek a két tevékenységfajtának az összeolvasztása.

Szabályozó hatóságokra általában olyan területeken van szükség, ahol gyorsan változnak a technikai szabályok (a médián kívül ilyen például az energiapiac), ezért a jogszabályok nem képesek betölteni a közigazgatási jogi szabályozás egyik legfontosabb, garanciális jelentőségű funkcióját: nevezetesen, hogy annak ismeretében a jogalanyok nagy vonalakban ki tudják számítani, hogy egyedi ügyükben a közigazgatási hatóság milyen döntést fog hozni. Ezekben az ágazatokban a szabályozás gyakran elvont, absztrakt fogalmak – a médiatörvényekben például a jelentős befolyásoló erővel rendelkező médiaszolgáltató – köré épül, amelyek nem alkalmasak arra, hogy pusztán azok ismeretében az ügyfelek előre lássák a közigazgatási döntés tartalmát, illetve annak motívumait, a mérlegelés szempontjait. Ezt a szerepet a hatósági jogalkalmazói döntések veszik át: a – potenciális – ügyfelek azt fogják megvizsgálni, hogy a hatóság milyen döntést hozott az ő esetükhöz hasonló ügyekben, és ebből próbálnak meg következtetéseket levonni. Vagyis az egyedi döntésekből, a hatósági gyakorlatból általánosítható szabályszerűségeket, mintázatokat próbálják meg „sorvezetőként”, normaként követni.

A szabályozó hatóságok mindennek elősegítésére sokszor nemcsak egyedi döntéseket hoznak, hanem közleményeket, tájékoztatókat, ajánlásokat és más hasonló, soft law jellegű dokumentumokat bocsátanak ki, amelyekkel orientálni igyekeznek a piaci szereplők tevékenységét, például a jogszabályokhoz, saját gyakorlatukhoz fűződő magyarázatok formájában.

A szabályozó jelleg gyakran magában a hatósági döntésben is megjelenik: a szolgáltatóra vonatkozó működési normákat egyedi hatósági határozatban állapítják meg (például a működési engedélyek többek között meghatározzák a felhasználókkal szembeni magatartást – ügyfélszolgálat működtetése, panaszintézés stb.). Az is előfordulhat, hogy az egyedi döntésben foglaltakat nemcsak a címzett, hanem a többi, hasonló helyzetben lévő piaci szereplő is figyelemmel követi, és működése során figyelembe veszi. Erre pont a jogi szabályozás fentebb leírt sajátosságai (absztrakt jogi fogalmak és a jogalkalmazás ebből eredő esetleges kiszámíthatatlansága) miatt lehet szükség. Ilyen módon az eredetileg egyedi jellegű hatósági aktus normatív színezetűvé válik.

A szabályozó hatósági tevékenység ugyanakkor alkotmányossági szempontból kérdéseket vet fel: a szabályozó hatóság ugyanis gyakran úgy hoz általános kötelező magatartási szabályként funkcionáló döntést, hogy az alkotmányos szabályozás az adott kérdés vonatkozásában kifejezetten nem ruházza fel jogalkotási hatáskörrel. Másrészt a döntéshozatali eljárásához nem fűződnek a jogalkotási eljárás garanciái, amelyek többek között a nyilvánosságot és az átláthatóságot hivatottak biztosítani (például törvényjavaslatok nyilvánossága, jogszabálytervezetek véleményezése a közigazgatási egyeztetés során stb.). A jogalkotó épp ezért nem ritkán igyekszik mindezt alkotmányos mederbe terelni, és a szabályozó hatóságokat jogalkotási hatáskörrel ruházza fel (lásd például a magyar önálló szabályozó szervek rendeletalkotási hatáskörét).

A szabályozó hatósági jogállás másik vitatott kérdése a függetlenség. Sok esetben az EU-szabályozás egyes területeken valamilyen formában előírja független szabályozó hatóságok létrehozását. A szabályozó hatóság autonómiájára többek között azért van szükség, mert ezeken a területeken megvalósult vagy éppen folyamatban van a piaci liberalizáció (a magánszektor megjelenése a szolgáltatók között), viszont az állam – mint egyes közszolgáltatások nyújtója – maga is piaci szereplő. Az állam ugyanakkor a piaci viszonyokat a jogalkotási és a hatósági jogalkalmazás révén alapvetően tudja befolyásolni, ezért szolgáltatásnyújtói és szabályozói funkcióját egymástól el kell különíteni. Másrészt, az uniós szabályozás gyakran alkotmányos értékekre, például a sajtószabadságra vezeti vissza az adott ágazatot felügyelő szerv bizonyos fokú autonómiájának igényét.

3. A médiában történő közigazgatási szerepvállalás, a médiaigazgatás kialakulása2

A médiarendszerben történő állami, illetve közigazgatási szerepvállalás a véleménynyilvánítás szabadságának, illetve a sajtószabadságnak a kialakulására vezethető vissza.3 A társadalomban megjelenő gondolatok fóruma és ezáltal elsődleges kontrollja a középkorban az egyház, illetve az általa fenntartott intézményrendszer volt. A 16. században azonban a reformáció és a könyvnyomtatás megjelenésével az egyház és a vele összefonódó államhatalom már egyre kevésbé tudta keretek között tartani a társadalomban megjelenő véleményeket. Ebben az időszakban az akkor formálódó alkotmányos gondolkodásban, a felvilágosodás által kialakított fogalmi keretek között megjelent a szabad véleménynyilvánítás, valamint a sajtószabadság gondolata. Ennek első rendszerezett filozófiai megalapozását John Milton angol írónál lehet olvasni, aki szerint az ember szabadságot és ezzel együtt felelősséget kapott Istentől, amely abban áll, hogy megfelelően élnie kell ezzel a szabadsággal. Viszont ha a társadalom korlátozza a szólás szabadságát, nem lesz képes önállóan választani a felmerülő lehetőségek közül. A szabadság birtokában azonban az ember képes rátalálni az igazságra.4 Erre rímel a klasszikus angol liberális filozófus, John Stuart Mill gondolata, aki szerint az igazság alapvető érték, és mivel megismerhető, a szabad véleménynyilvánítás korlátozása azzal a kockázattal jár, hogy talán épp az elnyomott vélemény hordozza az igazságot. Márpedig az egyén feladata épp az, hogy képességeit mind jobban kibontakoztassa.5

A szólásszabadság mint az igazság keresésének előmozdítója a későbbiek során is meghatározó eleme az angolszász jogi gondolkodásnak. Oliver Wendell Holmes, az Egyesült Államok Legfelső Bíróságának bírája az Abrams v. the United States ügyben 1919-ben hozott ítélethez fűzött különvéleményében kiemeli, hogy: „A kívánt legfőbb jó a gondolatok szabad áramlása útján érhető el – az igazság leghatékonyabb próbája annak ereje, hogy elfogadtassa magát a gondolatok piacának versenyében […].” 6 Itt már kifejezetten a gondolatok versenyéről van szó; vagyis ahhoz, hogy kiderüljön, egy vitás kérdésben melyik az „igaz” álláspont, az arról vallott gondolatok és vélemények ütköztetésére van szükség, ehhez pedig arra, hogy ezeket szabadon lehessen artikulálni. Ebben a fogalmi keretben az állam szerepe némi leegyszerűsítéssel arra szorítkozik, hogy megteremtse és fenntartsa a gondolatok szabad áramlásának feltételrendszerét.7

Az államnak a sajtó- és véleményszabadsággal, valamint a médiával összefüggő szerepfelfogása azonban kezdetben egészen más természetű volt. Az európai országokban a könyvnyomtatás elterjedése és az első, kezdetleges sajtótermékek megjelenése az abszolutista államhatalmat veszélyeztető „felforgató eszmék” áramlását eredményezte. Erre az éppen ebben az időben kialakuló bürokratikus államapparátus adminisztratív szabályokkal és intézkedésekkel reagált, például a cenzúra bevezetésével, vagyis a nyomtatott könyvekben és újságokban megjelenő nemkívánatos eszmék tartalmi szűrésével. E feladatok ellátásában nemcsak állami szervek – Angliában például a Csillagkamara (Star Chamber) –, hanem az érintett könyvkereskedők céhe, a Stationers’ Company is részt vett. A cenzúra a polgári forradalom győzelme után enyhült, de teljesen nem tűnt el Angliában: az 1662. évi Licensing Act újra bevezette, de ezt a törvényt 1695-ben egy deregulációs program keretében hatályon kívül helyezték. A cenzúra megszüntetését követően az országban a hírlapirodalom korábban soha nem látott mértékben kivirágzott, azzal együtt, hogy a laptulajdonosok adminisztratív kötelezettségei teljesen soha nem szűntek meg, például egyes kiadási adatokat a 19. század végétől kezdve kötelesek voltak bejelenteni. A többi mértékadó európai ország – értve ezen Németországot és Franciaországot – lényegében hasonló utat járt be: a kezdeti szigorú, az abszolút uralkodó belátásától függő sajtórendészeti szabályok a felvilágosodás eszméi és a polgári forradalmak hatására törvényi keretek közé kerültek, ezáltal kiszámíthatóbbá és sok esetben lényegesen megengedőbbé váltak.8

Az Amerikai Egyesült Államokban a sajtószabadságért vívott harc összekapcsolódott az angol gyarmattartók elleni függetlenségi harccal, ennek egyik állomása a sajtótermékeket terhelő bélyegadót intézményesítő 1765-ös Stamp Act elleni fellépés volt. Noha az 1776-os Virginiai nyilatkozat biztosította a sajtószabadságot, az Egyesült Államok Alkotmánya ezt nem tette meg, csak az 1791. évi Első Alkotmánykiegészítés tiltotta meg a Kongresszusnak, hogy a szólás- és sajtószabadságot korlátozó törvényt alkosson.9

Az állami szerepvállalás alakulásában alapvető változást hozott a különböző elektronikus médiumok, először a rádió, majd a televízió megjelenése.10 Az elektronikus média ugyanis a hagyományos írott sajtóhoz, különösen annak kezdetleges formáihoz képest jóval nagyobb tömegeket és jóval intenzívebben volt képes elérni. Ezáltal jelentősen átalakította az emberek mindennapi életét, továbbá nyilvánvalóvá vált, hogy politikai célokra is használható, ami a 20. században a választójog szélesedésével egyre fontosabb szempont lett. Kialakult a műsorszolgáltatásra vonatkozó jogi szabályozás, amelynek tartalmát az eddig említetteken kívül az elektronikus médiumok, illetve a műsorszolgáltatók műszaki és gazdasági jellegzetességei is befolyásolták.

Az elektronikus média állami kezelésének, szabályozásának két modellje alakult ki: az európai, amelyben az állam egyrészt szabályozza és felügyeli az elektronikus műsorszolgáltatást, másrészt maga is szereplője a műsorszolgáltatási piacnak, hiszen közpénzből egy sajátos közszolgáltatást – közszolgálati műsorszolgáltatást – nyújt. Az Egyesült Államokban ezzel szemben minimális állami szerepvállalás – szabályozás és felügyelet – mellett alapvetően magánvállalkozások végeznek műsorszolgáltatási tevékenységet.

Kezdetben az európai államok többségében is magántulajdonú szolgáltatók működtek, így például Angliában 1922-ben jött létre a British Broadcasting Company (BBC), amely állami engedély birtokában működött, azonban 1926-ban államosították, és a továbbiakban királyi alapítólevél (royal charter) alapján közvállalatként (Corporation) funkcionált. A jogi szabályozás kizárólagos műsorszolgáltatási jogot biztosított számára, feladataként pedig a hallgatók oktatását és nevelését határozta meg. Csak később nyert létjogosultságot a média szórakoztató funkciója, és 1973-ban kapott először újra működési engedélyt magántulajdonú műsorszolgáltató (Franciaországban is csak az 1980-as években).

Az Egyesült Államokban11 a médiával kapcsolatos állami szerepvállalást alapvetően a már említett Első Alkotmánykiegészítés befolyásolta. Ezt kezdetben olyan kiterjesztően értelmezték, hogy az elektronikus médiát annak megjelenésekor egyáltalán nem szabályozták állami szinten. Több tényező – elsősorban a frekvenciák szűkössége – azonban ezt a helyzetet tarthatatlanná tette. Első körben az állam arra próbálta rábírni a piac szereplőit, hogy a hiányzó kereteket önszabályozás útján teremtsék meg, ez azonban kudarcot vallott, mivel a felek nem jutottak egymással megállapodásra. Ezt követően több alkalommal a végrehajtó hatalomhoz kötődő szabályozó hatóságot (regulatory authority) állítottak fel, utoljára az 1934-es Communications Actben a ma is működő Federal Communications Commissiont (a továbbiakban: FCC). A dátum is mutatja, hogy az új hatóság a New Deal politikájának jegyében jött létre, amikor az állam a korábbinál szélesebb körben avatkozott bele a társadalmi és gazdasági folyamatokba, a gazdasági válság és a nyomában jelentkező szociális feszültségek enyhítése érdekében. Ennek a politikának az elfogadtatását nagyban segítette az elektronikus médiában való aktív kormányzati jelenlét.12

Összegezve tehát elmondható, hogy az elektronikus médiaszolgáltatások nyújtása az európai országokban kezdetben nagyon hamar állami monopóliummá, kizárólagos közszolgáltatássá vált, csak később kaptak elismerést a magántulajdonú szolgáltatók, de ezek is csak állami felügyelet mellett működhetnek. Az Egyesült Államokban ezzel szemben hagyományosan magántulajdonú szolgáltatók működnek, de viszonylag hamar kialakult az állami szabályozás és hatósági felügyelet szabályozó hatósági modellje, amelyről a későbbiekben még lesz szó.

4. A médiarendszerben történő állami szerepvállalás céljai és eszközei

A történeti háttér vázlatából is látható, hogy a médiarendszerben történő állami – és ezen belül közigazgatási – szerepvállalás céljai egyáltalán nem magától értetődőek és állandóak. Kezdetben kifejezetten az állami (uralkodói) befolyás érvényesítése volt az adminisztratív korlátozások és beavatkozás indoka. Ma már egyértelmű, hogy a médiarendszer célja a szólásszabadság, pontosabban a véleményszabadság gyakorlása alapfeltételeinek biztosítása. Ezzel együtt viszont meghatározott célok elérése érdekében az állam éppen hogy korlátozza a véleményszabadságot. Ilyen alkotmányos jogok, értékek, illetve állami feladatok például a gyűlöletbeszéd tilalma, a személyiségvédelem, a gyermekvédelem, a fogyasztóvédelem, valamint a szellemi tulajdon védelme.13

A véleménynyilvánítás szabadságát ma már nemzetközi jogi dokumentumok is rögzítik. Így az Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. cikke kimondja, hogy:

„Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson. Ez a Cikk nem akadályozza, hogy az államok a rádió-, televízió- vagy mozgókép vállalatok működését engedélyezéshez kössék.”

Mindebből tehát nem pusztán a véleménynyilvánítás szabadsága, hanem a tömegkommunikációs médiumok szabadsága, a médiaszabadság is következik, amely kiterjed a sajtótermékek alapítására, terjesztésére és tartalmuk összeállítására (szerkesztésére). Mindezt a műsorok tartalma alapján történő különbségtétel nélkül kell biztosítani.14

Az államnak ebben a körben nem pusztán passzív szerepe, de ún. objektív intézményvédelmi kötelezettsége is van. Ennek értelmében a véleményszabadság mint alapjog nem egyszerűen az alapjog alanyainak szubjektív joga, hanem az államnak az alapjog lényegét adó szabadságot, életviszonyt kell biztosítania, és gondoskodnia kell a védelméről. Ez a kötelezettség azért objektív, mert független az egyéni alapjogi igényektől, vagyis akkor is védeni kell, ha erre vonatkozó igényt közvetlenül semelyik érintett sem fogalmaz meg.15 Ez a védelmi kötelezettség három, egymással szorosan összefüggő és egymást feltételező dolgot véd: az egyéni véleménynyilvánítást, a saját törvényei szerint kialakuló közvéleményt és a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetőségét.16

A véleménynyilvánítást annak érték- és igazságtartalmára való tekintet nélkül védelem illeti meg, mivel a sokszínű nézetek jelenléte a plurális, demokratikus társadalom lényege.17 A nézetek kínálatából, a versengő érvek közül az autonóm egyén kiválasztja a neki tetszőt, ennek segítségével ki tudja alakítani saját álláspontját, amivel hozzá tud járulni a társadalmi problémák megoldásához. A közvélemény tehát az egyéni véleménynyilvánítások eredője és kiindulópontja is egyben, vagyis az egyéni véleménynyilvánítás és a közvélemény egymásra utaltak. Ez jelöli ki a médiaszabályozás alkotmányos kereteit.18

4.1. A célok

Az alkotmányos médiaszabályozás a médiarendszer megalapozása során a következő célokat érvényesíti: a sajtószabadság érvényesítését és korlátainak felügyeletét, a médiapluralizmust, a médiafogyasztók védelmét és a versenyképes médiapiacot.19

A sajtószabadság, a „szerkesztés szabadsága” a médiaszolgáltatókat és az újságírókat védi. Vannak ugyanakkor legitim korlátai, amelyek például az alkotmányos rendet, a kisebbségek jogait vagy a személyiségi jogokat védik.

A médiapluralizmus alapvetően az információkhoz való szabad hozzáférést jelenti, amely megköveteli a sokoldalú tájékozódás lehetőségét. Ez mindenképpen szükséges ahhoz, hogy az egyén – választási lehetőségei alapján – kialakíthassa saját álláspontját és meghozhassa saját döntéseit. A pluralizmus elvét megvalósítva a médiaszabályozás gyakran tartalmaz előírásokat az egyes platformok közötti választás lehetőségére, a médiaszolgáltatók tulajdonosi struktúrájára és szervezeti felépítésére, valamint a médiaszabályozó hatóságok jogállására – így különösen a társadalmi tagoltság döntéshozatalban történő megjelenítésére – vonatkozóan.20

A média-fogyasztóvédelem szükségességét az információs aszimmetria indokolja, amelynek lényege, hogy a médiaszolgáltatás fogyasztója nincs abban a helyzetben, hogy a szolgáltatás minőségét megítélje, legfeljebb akkor, amikor az igénybevételről szóló döntést már meghozta (különösen, hogy a szolgáltatások egyre több platformon keresztül érhetőek el). Az állami beavatkozás ezt a kiszolgáltatottságot próbálja enyhíteni például a közszolgálati média működtetésével vagy a társadalmon belüli ún. digitális szakadék áthidalásával.

A versenyképes médiapiac követelménye azt jelenti, hogy az államnak a médiaszabályozás kialakítása során olyan szabályozási és jogalkalmazási környezetet kell teremtenie, amely a műsorszolgáltatók számára vonzóvá teszi az adott államot.

4.2. Az eszközök

A fenti célokat különféle médiaszabályozási és médiaigazgatási eszközökkel lehet elérni. Ezek közül a legjellemzőbbek a következők: a közszolgálati műsorszolgáltatás, az engedélyezés, a műsorszórási kapacitások elosztása és a médiakoncentráció korlátozása.

A közszolgálati műsorszolgáltatás lényegét tekintve az információk és nézetek továbbítása, végső soron az állam és a társadalom közötti közvetítés, épp ezért – amint az Emberi Jogok Európai Bírósága a Sunday Times ügyben hozott híres döntésében21 leszögezte – közfeladat, akár magán-, akár közszolgáltató végzi.22 Ennek a közfeladatnak az ellátása céljából az állam értelemszerűen maga is piaci szereplővé válhat, és az általa alapított műsorszolgáltató szervezet (például állami tulajdonú vállalkozás) révén saját maga is nyújthatja a közszolgáltatást. Ennek során természetesen meghatározhatja a műsorszolgáltatás tartalmát is, amelynek elsősorban akkor van értelme, ha ezáltal olyan, közérdeket szolgáló médiatartalom kerül a piacra, amelyet a profitorientált, tipikusan magántulajdonban lévő szolgáltatók nem feltétlenül nyújtanak, mivel a nyereségesség nem garantált. Ezek a tartalmak jellemzően olyan célokat szolgálnak, mint például a közéleti témák megjelenítése, a társadalmi kohézió erősítése, ezen belül is a már említett „digitális szakadék” áthidalása, a különféle kisebbségek különös igényeinek megjelenítése, illetve kielégítése, továbbá a nemzeti nyelv és kultúra, valamint az európai kultúra ápolása.23

Az állam megjelenése a médiaszolgáltatások piacán komoly versenyjogi aggályokat vet fel, amelyek az Európai Unió jogában is megjelennek.24 Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz) 107. cikk (1) bekezdése ugyanis megtiltja a tagállamoknak, hogy a vállalkozásoknak állami támogatást nyújtsanak, mivel ez torzítja a piaci versenyt. Márpedig amikor az állam különféle formákban költségvetési forrást biztosít az általa fenntartott közszolgálati műsorszolgáltatónak (akár üzemben tartási vagy előfizetési díj jogcímen), akkor ilyen állami támogatást nyújt. Ez alól azonban az EUMSz 106. cikk (2) bekezdése kivételt enged: az általános gazdasági érdekű – közérdekű – szolgáltatásokat nyújtó vállalkozásokra ez a tilalom annyiban vonatkozik, amennyiben az nem akadályozza a közérdekű feladataik ellátását.

Elvontabban megfogalmazva: ugyanaz a probléma merül itt fel, mint számos más közszolgáltatás esetében, ahol az állam a magántulajdonú piaci szereplők mellett maga is versenybe száll és szolgáltatást nyújt. Az állam ugyanis amellett, hogy „játékos”, a „döntőbíró”, sőt, a szabályalkotó szerepét is játssza: megalkotja és betartatja azokat az általánosan kötelező jogszabályokat, amelyek az általa fenntartott szolgáltatóra és annak versenytársaiként fellépő magánszolgáltatókra egyaránt érvényesek. A közhatalmi és a szolgáltatásnyújtói szerepnek ez az összecsúszása visszaélésekhez vezethet, ezért a kétféle szerepkört egymástól szervezetileg is el kell választani. Ez az egyik legfontosabb oka annak a követelménynek, hogy a közmédia rendszerét a végrehajtó hatalomtól – politikailag, szervezetileg, gazdaságilag – függetleníteni kell.

Az engedélyezés klasszikus közigazgatási hatósági jogalkalmazó aktus, amely valamely tevékenység végzésére vagy magatartás tanúsítására jogosítja fel az engedélyest. Az engedélynek mindig preventív szerepe van, hiszen a hatóság előzetesen ellenőrzi, hogy az engedély iránti kérelmet benyújtó teljesíti-e a tevékenység végzéséhez szükséges feltételeket, valóban jogosult-e végezni az adott tevékenységet. Ezzel az engedélyező hatóság egy esetleges későbbi jogsértést kíván megelőzni. Épp ezért engedélyhez kötni egy tevékenységet akkor érdemes, ha az esetlegesen megvalósuló jogsértő állapot utólag nem, vagy csak nagy nehézségek árán szüntethető meg. Az engedélyhez kötött tevékenység engedély nélküli, illetve az engedélyben foglaltaktól eltérő folytatása jogellenes, és rendszerint szankciót – például bírságot – von maga után.25

Más oldalról, illetve konkrétabban megfogalmazva: a műsorszolgáltatási engedély a médiapiacra való belépés jogi-adminisztratív feltétele. Ilyen módon – ideértve az engedélyezési eljárást megelőző pályáztatási vagy más kiválasztási eljárást – az engedélyezés a médiahatóságok egyik legjelentősebb hatásköre, az állami médiapolitika érvényre juttatásának kiemelkedő eszköze. Természetesen a különböző engedélyezési rendszerek eltérő terheket rónak az engedély iránti kérelmet benyújtókra, továbbá magukra az engedélyesekre, valamint eltérő módon állapítják meg az eljáró médiahatóságok mérlegelési jogkörét, szűkebbre vagy éppen tágabbra vonva azt. A cél mindenképpen a médiapiacra belépni szándékozó vállalkozások előzetes (ex ante) ellenőrzése abból a szempontból, hogy alkalmasak-e a műsorszolgáltatási tevékenység végzésére. Az engedélyezési rendszer mindenképpen jelentősen befolyásolja a médiapiac szerkezetét és a többi piaci szereplő magatartását. Ezen túlmenően hozzájárul a médiapiac transzparenciájához, hiszen információt szolgáltat a médiahatóság és a közvélemény részére a piaci szereplőkről.26

Az engedélyezésnél is felvetődik az az aggály, amely az állam közhatalmi és piaci szerepkörének összemosódásával kapcsolatos, hiszen itt is fennáll a veszélye annak, hogy az állam a hatósági eljárások révén próbál versenyelőnyt biztosítani az általa fenntartott szolgáltató javára, és ezen keresztül igyekszik politikai szempontokat érvényesíteni, vagy akár a szólásszabadságot korlátozni. Épp ezért különösen fontos az Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. cikkében szereplő, az engedélyezést lehetővé tévő szabály.

A műsorszórási kapacitások elosztására alapvetően azért van szükség, mert a rádiózás és a televíziózás egyik legfontosabb jellemzője a frekvenciaszűkösség. Ez lényegében egy hozzáférési akadályt jelent, amely műszaki okokból kizárja, hogy minden potenciális médiaszolgáltató, illetve műsorszóró hálózat vagy adó üzemeltetője sugárzási lehetőséghez jusson. Ez közvetve azt jelenti, hogy a szólásszabadság alanyai objektív okokból nem feltétlenül kapnak lehetőséget arra, hogy megszólaljanak. Ez a szűkösség megszűnni vélhetően soha nem fog, legfeljebb enyhülni. Ebből kifolyólag állami beavatkozásra van szükség: az állam közhatalmi hatósági eszközökkel elosztja a rendelkezésre álló erőforrásokat a jelentkezők között.27

A médiakoncentráció korlátozása mint a piacra lépés szabályozásának eszköze egyrészt lehetőséget kíván nyújtani a lehető legtöbb új szereplő részére a műsorszolgáltatási piacra történő belépésre. Ez egyértelműen a médiapluralizmust, a sokszínűséget és a széles kínálatot szolgálja. Másrészt adminisztratív akadályokat is állít a piacra lépéssel szemben, hiszen vizsgálni kell, hogy a piacra belépni szándékozó vállalkozás milyen hatással lenne annak plurális felépítésére. Vigyázni kell tehát arra, hogy ne alakuljon ki véleménypiaci erőfölény.28

Mindehhez hozzá kell tenni, hogy a nemkívánatos koncentráció és az ellene való védekezés szempontjából alapvető különbség van egyes szolgáltatási piacok között. A nyomtatott sajtó területére történő állami beavatkozás jóval kisebb mélységű, mint az elektronikus műsorszolgáltatás területén, mivel itt a frekvenciaszűkösség nem értelmezhető, továbbá a piaci folyamatok létrehozták a véleményáramlatok kínálatát, így a történeti fejlődés nyomán kialakult egyensúlyt „csak” fenn kell tartani.29

Figyelembe kell venni azt is, hogy a jelenlegi médiapiaci folyamatok általában véve a koncentráció erősödése irányában hatnak. Mivel a piac egyre több szolgáltató között oszlik meg, csökken az egyes szolgáltatásokkal elérhető közönségarány, ami azt eredményezi, hogy nőnek a fajlagos költségek (például a műsorok előállításának, beszerzésének költségei). Ráadásul sok tartalomért a fogyasztók nem fizetnek (letöltések, videó- és zenemegosztó oldalak). Élesedik a verseny, ami rövid távon nem feltétlenül a minőség emelkedését eredményezi. Mindez a koncentráció növekedéséhez vezet.30

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.