Kommentár
a közbeszerzési

törvényhez

Kommentár a közbeszerzésekről szóló
2015. évi CXLIII. törvényhez

Szerkesztette

Dezső Attila

Wolters Kluwer • Budapest, 2016

Kiadja a

Wolters Kluwer Kft.

Budapest, 2016

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Te le fon: 06 (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@wolterskluwer.hu

www.wolterskluwer.hu

Felelős vezető: Tóth Gábor, a Wolters Kluwer Kft. ügyvezetője

Kiadásért felelős: dr. Vajda Krisztina

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Szabó Marianna

Felelős szerkesztő: Németh Lajos

Műszaki szerkesztés: Wolters Kluwer Kft.

Grafikai tervezés: Wolters Kluwer Kft.

Nyomdai előkészítés: KorrInfo Kft.

ISBN 978 963 295 580 3

Termékkód: YEB1621

Kiadványaink megtekinthetők és megvásárolhatók szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a shop.wk.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia,

mikrofilm vagy más hordozó) nem sok szorosítható.

Szerzők:

dr. Bakonyi József

179–193. §

dr. Barabás Gergely

3. §, 144–156. §, 158–177. §, 199–200. §

dr. Dezső Attila

Preambulum, 1–2. §, 3. §, 74. § (2)–(3), 194–199. §, 201. §, Mellékletek

dr. Gyulai-Schmidt Andrea

3. §, 118–129. §

dr. Hajós Orsolya

65. §

dr. Homolya Róbert

31–34. §

dr. Hubai Ágnes

3. §, 4–5. §, 9. §, 37–57. §, 76–78. §

dr. Kéri Zoltán

110–117. §

dr. Kontor Eszter

25. §, 73. §, 74. § (1)

dr. Kothencz Éva

3. §, 26–30. §, 69–70. §, 75. §

dr. Kovács András

3. §, 144 –156. §, 158 –177. §, 199–200. §

dr. Kovács László

3. §, 31–34. §, 110–117. §

dr. Krizsán Brigitta

3. §, 35–36. §, 62–64. §, 65. §

dr. Miklós Gyula

3. §, 58–61. §, 72. §

dr. Nagy-Fibiczer Gabriella      

66–68. §, 71. §, 79–80. §

dr. Németh Anita

3. §, 8. §, 15–24. §

dr. Perczel Zsófia

3. §, 6–7. §, 10 –13. §, 81–105.§

dr. Szterényi Sándor

62–64. §

dr. Tátrai Tünde

106–109. §

dr. Tosics Nóra

3. §, 157. §, 178. §

dr. Varga Ágnes

3. §, 4–5. §, 9. §, 14. §, 76 –78. §

dr. Várhomoki-Molnár Márta

130–143. §

Szerkesztette:

dr. Dezső Attila

Lektor:

dr. Nagy Gizella

Kézirat lezárva:

2016. május 1.

© dr. Bakonyi József, dr. Barabás Gergely, dr. Dezső Attila, dr. Gyulai-Schmidt Andrea, dr. Hajós Orsolya, dr. Homolya Róbert, dr. Hubai Ágnes, dr. Kéri Zoltán, dr. Kontor Eszter, dr. Kothencz Éva, dr. Kovács András, dr. Kovács László, dr. Krizsán Brigitta, dr. Miklós Gyula, dr. Nagy-Fibiczer Gabriella, dr. Németh Anita, dr. Perczel Zsófia, dr. Szterényi Sándor, dr. Tátrai Tünde, dr. Tosics Nóra, dr. Varga Ágnes, dr. Várhomoki-Molnár Márta, Budapest, 2016

© Wolters Kluwer Kft., Budapest, 2016

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

Abtv.

2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról

Adatbázis

Közbeszerzési Adatbázis

Áht.

2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról

Alaptörvény

Magyarország Alaptörvénye

CEN

Európai Szabványügyi Bizottság

CENELEC

Európai Elektrotechnikai Szabványügyi Bizottság

CPV

Közös Közbeszerzési Szójegyzék

EBRD

Európai Újjáépítési és Beruházási Bank

EFTA

Európai Szabadkereskedelmi Társulás

EGT

Európai Gazdasági Térség

EIB

Európai Fejlesztési Bank

EJEB

Emberi Jogok Európai Bírósága

EJEE

az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4 én Rómában aláírt európai egyezmény

Értesítő

Közbeszerzési Értesítő

ESPD

Egységes Európai Közbeszerzési Dokumentum (European Single Procurement Document)

ETSI

Európai Távközlési Szabványügyi Intézet

EUB

Európai Unió Bírósága

EUközbesz.

magyarázat

Dezső Attila (szerk.): Magyarázat az Európai Unió közbeszerzési jogához, Wolters Kluwer, Budapest, 2015

EUMSZ

Európai Unió Működéséről szóló Szerződés

EUSZ

Európai Unióról szóló Szerződés

GATT

Általános Vámtarifa- és Kereskedelmi Egyezmény

GPA

Kormányzati Beszerzési Megállapodás (Agreement on Government Procurement)

GVH

Gazdasági Versenyhivatal

Hpt.

2013. évi CCXXXVII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról

IMI

Belső piaci információs rendszer (Internal Market Information System)

ISO

Nemzetközi Szabványügyi Szervezet

Ket.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól

Knptv.

2005. évi XVII. törvény a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról

KSZF

Központi Szolgáltatási Főigazgatóság

MSZ

Magyar Szabvány

Msztv.

2009. évi CXXXIII. törvény a megfelelőségértékelő szervezetek tevékenységéről

NACE

Gazdasági Tevékenységek Általános Nómenklatúrája

Nsztv.

1995. évi XXVIII. törvény a nemzeti szabványosításról

OECD

Gazdasági Együttműködési és Fejlődési Szervezet

Pp.

1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról

SDR

Különleges Lehívási Jogok (Special Drawing Rights)

TED

Hirdetmények Elektronikus Napilapja (Tenders Electronic Daily)

Tpvt.

1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról

Ügyésztv.

2011. évi CLXIII. törvény az ügyészségről

Vht.

1994. évi LIII. törvény a bírósági végrehajtásról

WTO

Világkereskedelmi Szervezet

ELŐSZÓ

A kiadó idén ismét arra vállalkozott, hogy kommentárt adjon ki a közbeszerzés jogához. Az időzítés nem is lehetett volna jobb. Az európai jogalkotók 2014. február 26-án fogadták el a klasszikus közbeszerzési szektorra, a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérőkre vonatkozó új irányelvcsaládot. A tagállamoknak az irányelveket 2016. február 26-ig kellett a nemzeti jogba átültetniük. A magyar jogalkotó az európai uniós határidőt megelőzően tett eleget a kötelezettségének, és fogadta el a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvényt.

A törvény jelentős változásokat hozott a korábbiakhoz képest. Az új előírások nagyobb szabadságot biztosítanak az ajánlatkérőknek, olyan szempontok figyelembevételére, amelyekre korábban nem, vagy csak kismértékben volt lehetőség. Ezek a szempontok az Unió horizontális politikái, amelyek a közbeszerzési eljárás különböző szakaszaiban fokozott mértékben támogathatók. A jogszabály felhatalmazást ad az ajánlatkérőknek, hogy a korábbiakhoz képest fokozott hangsúllyal szerezzen érvényt foglalkoztatáspolitikai, környezetvédelmi és fenntarthatósági szempontoknak. Erre lehetőség van a közbeszerzési eljárás mérföldköveinek tekinthető műszaki leírás, a minőségi kiválasztás szempontjainak meghatározásánál, a bírálati szempontok előírásainál és a szerződés teljesítési feltételeinek meghatározásánál is.

A törvény egyúttal a Közbeszerzési Hatóság súlyát is növelte, és különösen a szerződésteljesítés utólagos ellenőrzésének körében részére jelentős többletjogosítványokat biztosított. Az új közbeszerzési törvény korrigálta a korábbi törvény ellentmondásait, és kodifikálta az időközben kikristályosodott döntőbizottsági és bírósági joggyakorlatot. A közbeszerzési jog, hasonlóan gazdasági környezetünkhöz, robbanásszerűen fejlődik, és egyúttal változik is. A változások és jogértelmezések követéséhez elengedhetetlen a megfelelő szakirodalom. A közbeszerzési jogviták elkerülésének érdekében minden jogalkalmazónak figyelmébe ajánlom a Wolters Kluwer kiadó közbeszerzési nagykommentárját. A kommentár szerzői gárdája garanciát nyújt arra, hogy a közbeszerzés minden fontosabb részterülete alapos feldolgozásra került. A szerzők között találunk gyakorlati szakembereket, egyetemi oktatókat, a jogalkotás előkészítésében részt vett munkatársakat. A kommentár kiemelkedő értékei közé tartozik, hogy annak megírásában részt vettek a Közbeszerzési Hatóság munkatársai és a bírósági rendszer tapasztalt bírái. A kommentár megjelenése csak az első, bár nagyon fontos mérföldköve a jogalkalmazók részére szánt segítségnek. A változó jogszabályi környezet miatt a jogszabály változásainak naprakész követése, a Döntőbizottság és bíróságok joggyakorlatának elemzése elengedhetetlenül szükséges. Ehhez is hasznos segítséget nyújt a kommentár és annak a jogszabályi változásokat naprakészen követő elektronikus kiadása.

Budapest, 2016. május 20.

Rigó Csaba

a Közbeszerzési Hatóság elnöke

2015. ÉVI CXLIII. TÖRVÉNY A KÖZBESZERZÉSEKRŐL

Magyarország Országgyűlése a közpénzek hatékony felhasználásának átláthatósága és nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása, továbbá a közbeszerzések során a tisztességes verseny feltételeinek megteremtése érdekében, a helyi kis- és közepes vállalkozások közbeszerzési eljárásokba való bekapcsolódásának, valamint a környezetvédelem és az állam szociális célkitűzéseinek elősegítése céljával – összhangban a közbeszerzések terén Magyarország által kötött nemzetközi szerződésekkel és az Európai Unió irányelveivel – a következő törvényt alkotja:

Preambulum

A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) – szemben a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvénnyel (a továbbiakban: 2011-es Kbt.) – rendelkezik preambulummal, bár a szöveg nem használja ezt a megnevezést. A preambulum a Kbt. megalkotásának céljait rögzíti. A magyar jogirodalomban szokás szétválasztani a törvény célját és azok alapelveit. Egyes szerzők szerint a törvény céljának meghatározása jogszabályként nem alkalmazható, szemben az alapelvekkel. Ezen álláspont szerint a törvény célját a preambulum határozza meg, annak normatív tartalma nincs.

A törvény céljának és alapelveinek merev szétválasztása dogmatikailag nem indokolható és a Kbt. ezt a szétválasztást szövegszerűen nem is tartalmazza. Csupán a tartalmi vizsgálat dönti el a preambulum közvetlen alkalmazhatóságának, azaz normativitásának a kérdését. Ezt az álláspontot igazolja az a tény, hogy a 2011. évi CVIII. törvény 1–2. §-ában megfogalmazott szöveg, amely korábban a törvény célja és alapelvei elnevezést viselte, gyakorlatilag változatlan tartalommal a Kbt. preambulumába került. A preambulum norma jellegét igazolja továbbá az Európai Unió joggyakorlata. Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelve a közbeszerzésekről 138 preambulumbekezdéssel rendelkezik. A preambulumra az Európai Bíróság előtti eljárásban a felek, de gyakran maga az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) is hivatkozik ítéleteiben. Az irányelv preambulumrendelkezései gyakran kiegészítik, konkrét előírásokat és általános értelmezést adnak.

Az uniós közbeszerzési jog fejlődésének legfőbb motorja a céltételező vagy teleologikus jogértelmezés, amely minden esetben a törvény alapelveinek és céljának megvalósulását tartja szem előtt, és jogalkotás jellegű. A szabályozandó tényállások és az előre nem látható esetek nagy száma és eltérése miatt a Kbt. céljának és alapelveinek hézagpótló alkalmazása elkerülhetetlen. A Kbt. preambuluma általánosságban rögzíti az uniós jognak és az unió horizontális politikáinak való megfelelés szabályát. Ezek a rendelkezések absztraktabb formában már a 2011. évi CVIII. törvényben is megjelentek. A Kbt. egyik újdonsága, hogy ezen célok megvalósításának eszközeit is részletesen szabályozza. (Lásd különösen: a műszaki leírás, az alkalmassági szempontok, az aránytalanul alacsony ajánlati ár, a bírálat vagy a szerződés teljesítésének szabályozását.)

ELSŐ RÉSZ

ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK

I. Fejezet

A TÖRVÉNY ALKALMAZÁSI KÖRE, ALAPELVEK

1. § (1) E törvény szabályozza a közbeszerzési eljárásokat, valamint a koncessziós beszerzési eljárásokat, és az azokhoz kapcsolódó jogorvoslat szabályait.

(2) E törvény Első Része, valamint Ötödik–Nyolcadik Része alkalmazásában közbeszerzési eljárás alatt a koncessziós beszerzési eljárásokat is érteni kell, kivéve, ahol e törvény kifejezetten eltérően rendelkezik.

A törvény alkalmazási köre

A Kbt. 1. § (1) bekezdése a törvény tárgyi hatályára vonatkozó rendelkezés ezeket rögzíti, valójában nem alapelv. Már a 2003. évi CXXIX. törvény 2. § (1) bekezdése is szabályozta ezt a kérdést, és ezt a törvény alkalmazási körének nevezte. [Lásd ehhez a Kbt. 1. § (6)–(7) bekezdéséhez írtakat.]

Az (1) bekezdés általánosságban rögzíti a közbeszerzési eljárások, a koncessziós beszerzés és az azokhoz kapcsolódó jogorvoslatok szabályait. A Kbt. a továbbiakban részletesen szabályozza, hogy ki minősül ajánlatkérőnek, azaz mely személyeknek kell a törvényt alkalmazni, és mely beszerzések tartoznak a törvény tárgyi hatálya alá. A Kbt. szabályozza a koncessziós szerződéseket, a nemzeti jogba ültetve a 2014/23/EU irányelvet a koncessziós szerződésekről. A (2) bekezdés egyértelműsíti, hogy hol találhatók a klasszikus közbeszerzésekre és a koncessziós beszerzésekre vonatkozó közös szabályok. A koncessziós beszerzés fogalmát és az eljárás részleteit a Kbt. 118–129. §-ai tartalmazzák.

2. § (1) A közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő köteles biztosítani, a gazdasági szereplő pedig tiszteletben tartani a verseny tisztaságát, átláthatóságát és nyilvánosságát.

(2) Az ajánlatkérőnek esélyegyenlőséget és egyenlő bánásmódot kell biztosítania a gazdasági szereplők számára.

(3) Az ajánlatkérő és a gazdasági szereplők a közbeszerzési eljárásban a jóhiszeműség és a tisztesség követelményeinek megfelelően kötelesek eljárni. A joggal való visszaélés tilos.

(4) Az ajánlatkérőnek a közpénzek felhasználásakor a hatékony és felelős gazdálkodás elvét szem előtt tartva kell eljárnia.

(5) Az Európai Unióban letelepedett gazdasági szereplők és a közösségi származású áruk számára a közbeszerzési eljárásban nemzeti elbánást kell nyújtani. Az Európai Unión kívül letelepedett gazdasági szereplők és a nem közösségi származású áruk számára a közbeszerzési eljárásban nemzeti elbánást Magyarországnak és az Európai Uniónak a közbeszerzések terén fennálló nemzetközi kötelezettségeivel összhangban kell nyújtani.

(6) A közbeszerzési eljárás nyelve a magyar nyelv, az ajánlatkérő azonban levetővé teheti – de nem követelheti meg – a magyar mellett más nyelv használatát is.

(7) E törvény szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben e törvény az eltérést kifejezetten megengedi. E törvény rendelkezéseinek alkalmazásakor, valamint a jogszabályban nem rendezett kérdésekben a közbeszerzési eljárás előkészítése, lefolytatása, a szerződés megkötése és teljesítése, illetve a közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslati eljárás során a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás céljával összhangban a közbeszerzés alapelveinek tiszteletben tartásával kell eljárni.

(8) A közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésekre az e törvényben foglalt eltérésekkel a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezéseit kell alkalmazni.

1. Az alapelvekről általában, versenytisztaság, átláthatóság, nyilvánosság

Az alapelvek a törvény céljának részletező szabályai, normatív előírások. A Kbt. szabályoz kifejezett közbeszerzési alapelveket és egyéb más jogágakból, például a versenyjogból a nemzetközi kereskedelmi jogból és uniós belpiaci jogból származó alapelveket. A Kbt. rendelkezik a joggal való visszaélés és a jóhiszemű joggyakorlás kötelezettségéről, ami a polgári jog és egyúttal a jogrendszer általános alapelvének is tekinthető. A kifejezett közbeszerzési és versenyjogi alapelvek nagyrészt az uniós irányelvekből származnak. Az uniós irányelvek lehetnek jogszabályban rögzítettek (kodifikáltak) és nem kodifikáltak, amelyek az európai egyetemes jogi kultúra és a jogállamiság alapelveiből származnak. (Lásd részletesen az EUközbesz. magyarázat IX. és X. fejezetét.)

A Közbeszerzési Döntőbizottság és a bíróságok joggyakorlata változóban van az alapelvek normativitásának és ezáltal közvetlen alkalmazhatóságának megítélésében elsősorban az EUB jogalkalmazási technikájának lassú, de növekvő mértékű elterjedése miatt. Az alapelvek az uniós jogban átfogó és egymáshoz képest hierarchikus viszonyban álló rendszert alkotnak. Az alapelvekre történő sikeres hivatkozások érdekében elengedhetetlen az alapelvek rendszertanának és fejlődésének ismerete. A Kbt. alapelvei nagyrészt az irányelvekből származnak. Az irányelvek tartalmának meghatározására irányuló csekély hazai joggyakorlattal szemben rendelkezésünkre áll az EUB alapelvekre vonatkozó terjedelmes esetjoga. Ezek szerint valamely tényállás jogszabályba ütközésének vizsgálatakor a magasabb hierarchikus sorrendben álló normától haladunk az alacsonyabb felé. Ez többnyire az általánostól a különösig terjedő hivatkozást jelenti. Először következnek az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 34. cikk, 36. cikk, 49. cikk, 52. cikk, 56. cikk és 62. cikkének rendelkezései (a továbbiakban: alapszabadságok), ezt követik az irányelvek alapelvei, majd az irányelvek speciális rendelkezései. A Kbt. jogértelmezése során is ajánlatos figyelembe venni a fenti jogszabály-hivatkozási sorrendet. Ezáltal elkerülhető, hogy a Kbt. valamely egyedi rendelkezésére vonatkozó hivatkozás a Kbt., vagy az uniós jog alapelveinek sérelmét jelentő jogértelmezéshez vezessen.

A jogrendszer egészére irányadó, de még a magyar jogban sem kodifikált alapelv szerint, ha ugyanazon tényállás szabályozására létezik általános és részletező szabály, úgy ez esetben ez utóbbit kell alkalmazni (lex specialis derogat legi priori). Ettől az esettől meg kell különböztetni, ha a tényállás megítélésére nem létezik részletjogszabály, csak ahhoz hasonló. A jogalkalmazásban „erős a kísértés”, hogy a nem szabályozott esetekre a könnyebb indokolhatóság miatt a tényállásra nem teljesen illő részletjogszabályt alkalmazza. Így a döntések formailag megfelelnek valamely részletszabálynak, de annak egy olyan kiterjesztő értelmezést adnak, amely nem felel meg az alapelvi céloknak. A jogértelmezés kialakítása előtt vizsgálni kell, hogy az eredmény mennyiben szolgálja a Kbt. alapelveinek megvalósulását. Kifogásolhatónak tartjuk azt a joggyakorlatot, amely a törvény kogenciájára hivatkozva kizárja az alapelvek közvetlen alkalmazhatóságát. Kifogásolhatónak tartjuk a jogszabálysérelem (konkrét jogszabály sérelme) és a jogos érdek sérelem (alapelvek megsértése) szétválasztását. Ez utóbbi szétválasztások elterjedtek a közigazgatási bíráskodásban, de ellentmondanak az EUB jogértelmezési gyakorlatának és ezáltal jogorvoslati kockázatot jelentenek.

Az alapszabadságok, valamint az EU jogalkotására és uniós jog elsőbbségére vonatkozó alapelvek a Kbt.-ben történő kodifikáció nélkül is irányadóak (lásd részletesen EUközbesz. magyarázat VIII–X. fejezeteit). Az EUB a közbeszerzési tárgyú ügyekben hozott döntéseit minden esetben a négy alapszabadság biztosítására alapítja, és csak ez után következnek a közbeszerzési irányelvre történő hivatkozások. Az alapszabadságok és némely esetben a közbeszerzési irányelvek feltétel nélküli alkalmazási elsőbbséget és közvetlen hatályt jelentenek. Az uniós kontroll kiterjedhet konkrét közbeszerzési eljárásokra is, hiszen a közjogi intézmények, azaz az ajánlatkérők magatartása az államnak betudható, ezért jogorvoslat tárgya lehet. Ennek részletes kifejtését lásd a 178. §-hoz írt magyarázatokban.

A Kbt. 2. § (1) bekezdése ténylegesen 3 alapelvet szabályoz. Ebből az átláthatóság, azaz a transzparencia alapelve közvetlenül az uniós irányelvekből származik. Az átláthatóság, ami az információhoz való hozzáférés alapelvéből származik, már az 1960-as évek óta jelen van az EUB esetjogában és egyéb politikai és jogi dokumentumokban. Első kodifikált megjelenése az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződésben található a jogalkotási folyamat átláthatóságára utalva (lásd EUközbesz. magyarázat X. fejezete). Az EUB esetjoga az átláthatóság alapelvét az egyenlő elbánás elvéből vezette le (C–448/01. EVN AG és Wienstrom GmbH kontra Republik Österreich). Az átláthatóság egyik fő eszközének a nyilvánosságot tekintette.

Az átláthatóság és nyilvánosság alapelve, az általános és a különös viszonyában állnak egymással. Ez nem feltétlenül jelent hierarchiát, sokkal inkább azt, hogy „a kevesebb bent van a többen”. Egyes alapelvek a nemzeti közbeszerzési jog céljait szolgálják [például az 1. § (4) bekezdésében megfogalmazott hatékony és felelős gazdálkodás elve]. Más alapelvek az uniós jogból származnak, és a törvény azokat az egységes belső piac kialakításának érdekében csupán átvette.

A nyilvánosság elve a közbeszerzési irányelvekben nincs szabályozva, mert azt az átláthatóság elve magában foglalja. A nyilvánosság a közbeszerzésben nem abszolút, hiszen az eljárásnak vannak nem nyilvános szakaszai is. Általánosságban rögzíthetjük, hogy az eljárás nyilvánossága a főszabály, és az az egyenlő elbánást és az átláthatóságot szolgálja. A Kbt. tételes előírásai biztosítják, hogy a gazdasági szereplők hozzáférjenek az információkhoz.

A verseny tisztaságának elvét már a korábbi közbeszerzési törvények is ismerték szemben az irányelvi jogalkotással, ahol arról a 2014/24/EU irányelv 18. cikke rendelkezik először. A magyar jog az alapelvet az Alaptörvényben, a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvényben (a továbbiakban: Tpvt.) a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) is szabályozza, ezért az akár jogrendszeri alapelvnek is tekinthető. A 2014/24/EU irányelv hatálybalépésig a verseny tisztaságának elvét az uniós jog csupán versenyjogi összefüggésben használta.

A verseny tisztaságának alapelve, annak széles körű absztrakciója miatt átfogóbb, mint az átláthatóság és a nyilvánosság alapelve. Sokatmondó, hogy az uniós közbeszerzési jog ezt az alapelvet csak most kodifikálta, valószínűleg azért, mert annak alkalmazása az EUB részére olyan széles körű értelmezést biztosít, amely tovább korlátozza a nemzeti jogalkotási hatáskört. A Kbt.-hez kapcsolódó jogalkalmazás, noha régóta kodifikált alapelvről van szó, az alapelvet „kisegítő jelleggel”, mintegy megerősítésként és kevésbé önálló jogforrásként kezeli.

Kifogásolhatónak tartjuk, ha a felek a jogorvoslati kérelmeikben, vagy a jogorvoslati szervek határozataikban az alapelvekre általánosságokban mintegy véletlenszerűen hivatkoznak. Ez a „hivatkozzunk minden alapelvre” joggyakorlat, hitelteleníti az alapelvi jogalkalmazás lényegét, mert figyelmen kívül hagyja, hogy az alapelveknek az uniós jogban az EUB által tisztázott jelentéstartalma és hierarchiája van. Minden olyan közbeszerzési ügyben, ahol felmerül az uniós jogorvoslat lehetősége, a sikeres hivatkozásokhoz szükséges az alapelvek konkrét jelentéstartalmának és hierarchiájának ismerete.

2. Esélyegyenlőség, egyenlő bánásmód

Az alapszerződések szabályozzák az áruk, személyek és szolgáltatások unión belüli szabad mozgását. Az ezekben szabályozott alapszabadságok és az alapelvek együttesen biztosítják a nemzeti piacok uniós verseny előtti megnyitását [2004/18/EK irányelv (2) preambulumbekezdése]. Az alapszabadságok az EU közvetlen hatállyal bíró rendelkezései (lásd EUközbesz. magyarázat VII. és VIII. fejezet). Ezek érvényesülését biztosítják a megkülönböztetésmentes bánásmód és az egyenlő bánásmód alapelvei.

Az egyenlő bánásmód elve – az átláthatóság elve mellett az uniós jog és a Kbt. legfontosabb alapelve. Az alapelv a közösségi jog egyik legfőbb alapelvének, az állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalmának, azaz a megkülönböztetésmentes bánásmódnak egy speciális kifejeződése. Az EUB már a C–810/79 Überschär ügyben hivatkozott rá, bár az akkori hatályos irányelvek ezt még nem tartalmazták. Az esetjog tisztázta, hogy az egyenlő elbánás elve nem merül ki abban, hogy az ajánlattevőket nem lehet állampolgárságuk alapján megkülönböztetni. A diszkriminációmentességből kiinduló egyenlő elbánás elve a közbeszerzésben azt jelenti, hogy az azonos helyzetben lévő ajánlattevőket nem kezelik eltérően, és a különböző helyzetben lévő ajánlattevőket nem kezelik azonosan. Ez a megkülönböztetésmentes elbánás alapvető formulája, amely a C–25/03 Fabricom ügyben került megfogalmazásra. A közbeszerzésben akkor egyenlő az elbánás, ha az ajánlatkérő egyik gazdasági szereplőt sem kezeli megkülönböztető módon.

A közbeszerzések területén először a 2004/18/EK irányelv 2. cikke rendelkezett az egyenlő elbánás elvéről, de az oda vezető EUB joggyakorlat erősen támaszkodott az Alapjogi Charta 21. cikkében szabályozott megkülönböztetési tilalomra, és a 16. cikkében hivatkozott vállalkozási szabadság elvére.

Az esélyegyenlőség alapelve a jogfejlődés jelen szakaszában az egyenlő elbánás elvének egy speciális megjelenési formájának tekinthető. Az irányelvek az esélyegyenlőség alapelvét nem nevesítik, csupán az EUB hivatkozásaiban van jelen, mint az egyenlő elbánás elvének célja.

A gazdasági szereplők általánosságban mindig különböző eséllyel indulnak a piaci versenyben, de ez csak a szervezet gazdasági erőforrásaira lehet igaz. A C–469/99.110. Succi di Frutta ügyben megfogalmazottak szerint az egyenlő elbánás elve magában foglalja az esélyegyenlőség elvét, és azt biztosítja, hogy valamennyi ajánlattevő egyenlő esélyekkel tehessen ajánlatot, azaz ne essen megkülönböztetés alá.

Az uniós jogharmonizáció kezdetben csupán a minőségi kiválasztás (alkalmassági feltételek) és szerződés odaítélési feltételeit kívánta szabályozni. A 2014/24/EK irányelv és a Kbt. szabályozása már kiterjed a szerződés megkötése utáni időszakra is, különös tekintettel a szerződésmódosításokra, amely az egyenlő bánásmód megvalósulását szolgálja.

3. Joggal való visszaélés tilalma, jóhiszemű és tisztességes joggyakorlás alapelve

A jóhiszemű és tisztességes joggyakorlás alapelve a Ptk. 1:3. § (1) bekezdésben kodifikált, de valójában a jogrendszer egészére irányadó alapelv. A közbeszerzési joggyakorlat annak tartalmát nem dolgozta ki, ezért inkább csak deklaratív jellegű, és a konkrét magatartások normatív zsinórmértékéül kevésbé szolgál, a 2011. évi CXVIII. törvénnyel került a jogalkotásba.

A joggal való visszaélés tilalmának alapelve is a Ptk. 1:1. § (4) bekezdése átvételével került a Kbt.-be. Gyakorlati alkalmazhatóságát egyrészt a joggyakorlatban kialakult és a kogenciára történő általános hivatkozás, másrészt a Ptk. a korábbiakhoz képest megváltozott megfogalmazása is korlátozza. A Ptk. sem pozitív sem negatív módon nem definiálja a fogalmi elemeket. Ez az alapelv valószínűleg csak kisegítő jelleggel kerül alkalmazásra.

4. Hatékony és felelős közpénzfelhasználás

A hatékony és felelős közpénzfelhasználás elve az Alaptörvény 37. § (1) bekezdéséből vezethető le. Ez a Kormány részére a központi költségvetéssel kapcsolatosan írja elő a célszerű és eredményes közpénzfelhasználást. A közbeszerzésben a 2003. évi CXXIX. törvény preambulumában jelent meg először. A Kbt. a felelős közpénzfelhasználás elvét a költségvetési gazdálkodás végrehajtásánál sokkal szélesebb körben szabályozza, és azt fogalmazza meg, hogy a költségvetési (és uniós források) felelősen a lehető legnagyobb hatékonysággal kerüljenek felhasználásra. Az alapelv rögzíti, hogy az állam nevében eljárók olyan felelős döntéseket hozzanak, amelyek biztosítják a közszféra számára a legelőnyösebb döntések meghozatalát. A vizsgált alapelv nem ad választ arra, hogy mikor minősül felelősnek és okszerűnek valamely döntés. Nem szabályozza továbbá, hogy kinek a szempontjából kell hatékony és felelős döntést hozni. A költségvetés és az ajánlatkérő szűkebb gazdasági érdeke ütközhet. Előfordulhat, hogy az eljárás átláthatóságának követelménye ellentmond a hatékony közpénzfelhasználás elvének, amely a megismételt közbeszerzési eljárások, elhúzódó jogorvoslatok esetében gyakran tapasztalható. Az EUB gyakorlatában a belső piacnyitást támogató alapelvek elsőbbséget élveznek a nemzeti közbeszerzési jog költségvetési szempontjaival szemben, ezt az alapelvet az uniós jog nem ismeri.

Az alapelv érvényesülését segíti elő a Kbt. 142. §-ában található szabályozás, amely a szerződések teljesítésével foglalkozik. Ezzel az alapelv érvényesíthetősége kikerült a költségvetési (közjogi) keretek közül. A közbeszerzési eljárás gazdasági szereplői jogcímet kapnak ezen alapelv sérelmére alapított tényállások bírósági úton való kikényszerítésére. Az eljárás érdekeltjei közvetlenül hivatkozhatnak olyan jogsértésekre, amely a szerződés teljesítésével kapcsolatosan a 142. § alapján felmerülnek. A szabályozás alárendelése a hatékony közpénzfelhasználás elvének azonban vitatható, sokkal inkább kapcsolható az átláthatóság és az egyenlő elbánás elvéhez. Az alapelv bizonytalan tartalma miatt a szerződés teljesítése körében felmerülő szerződéses jogviták esetében indokolatlan hivatkozásokra nyújthat alapot.

5. Harmadik országbeli ajánlattevőkkel és árukkal kapcsolatos eljárások

Az első közbeszerzési törvény 1995. november 1-jei hatálybalépésével Magyarország nem biztosított az uniós ajánlattevők és áruk részére nemzeti elbánást, noha az alapelvet rögzítette. Erre csupán a 2003. évi CXXIX. törvénnyel került sor (előtte pedig az irányadó nemzetközi szerződések alapján). Miután Magyarország csatlakozott az EU-hoz, az egységes belső piac részévé lett, amely az áruforgalomban belsőkorlát-nélküliséget jelent. Ez több mint a nemzeti elbánás alapelve. A nemzeti elbánás elvére történő utalás az uniós tagállamokban honos ajánlattevők és az onnan származó áruk esetében csupán jogtörténeti jellegű rendelkezés.

Az EU és a harmadik államok közötti viszonyt multilaterális szerződések szabályozzák. Ha ezek szerint a harmadik országokból származó áruk és ajánlattevők részére nemzeti elbánást kell biztosítani, az a Kbt. szerint megkülönböztetésmentes eljárást feltételez. Az (5) bekezdés második mondata csupán a fenti körbe nem tartozó ajánlattevőkre és árukra ír elő szabályokat, amely szerint ez esetben nem kell biztosítani a nemzeti elbánást. Azaz nem kell nemzeti elbánást biztosítani azon ajánlattevők és áruk részére, amelyek nem az Európai Unió tagjai és nem terjed ki rájuk valamely nemzetközi szerződés például Kormányzati Beszerzési Megállapodás [Agreement on Global Procurement (a továbbiakban: GPA)]. A Kbt. a nemzeti elbánás alkalmazásának mellőzését azonosítja a közbeszerzésből való kizárás lehetőségével. Ezt a megoldást már az 1995. november 1-jétől hatályos törvények is alkalmazták.

A Kbt. az ajánlatkérők egyedi döntésére bízza annak eldöntését, hogy megengedi-e az ajánlattételt. Ezt a törvénybe iktatott szabadon választható „kizáró ok” szabályozásával éri el (lásd ehhez a Kbt. 74. §-ához írtakat). Előzetesen vizsgálni kell a harmadik országokkal kötött kereskedelempolitikai szerződéseket, ezért a kizárás alkalmazása nagy körültekintést igényel, mert valamely harmadik országbeli (például kínai, indiai) ajánlattevő és/vagy áru kizárása kereskedelempolitikai aggályokat vethet fel. Az átláthatóság követelménye megköveteli, hogy a kizáró okokról az ajánlattevők előzetesen az ajánlati felhívásból értesüljenek.

Különbséget kell tenni az ajánlattevő honossága, székhelye, az áru fogalmán belül az áru részeinek származása, és a beszállítóinak honossága kérdésében. Különbséget kell tenni továbbá a klasszikus és közszolgáltatói ajánlatkérők között, mert az irányelvi szabályozás az áru fogalmára eltérő tartalmú rendelkezést tartalmaz. [Lásd ehhez a 307/2015. (X. 27.) Korm. rendelet 5. §-át.]

Az EU kereskedelempolitikája a harmonizált jogterületek részévé vált, kereskedelempolitikai kérdésekben a nemzetállamok jogalkotási jogköre megszűnt. Az ajánlatkérők állandósult gyakorlata az államnak betudható magatartás, harmadik országbeli ajánlattevők és áruk kizárása nem csupán kereskedelempolitikai konfliktusokat, hanem esetlegesen a közös uniós kereskedelempolitikai jogszabályokat is sértheti. Erre tekintettel ezen kizárások alkalmazása esetén feltétlenül javasoljuk a Külgazdasági és Külügyminisztériummal és/vagy a közbeszerzésért felelő miniszterrel történő egyeztetést (lásd ehhez a Kbt. 74. §-ához írtakat). Különösen kockázatosnak tartjuk a Kbt. 74. §-ában szabályozott „kizáró okok” alkalmazását anélkül, hogy azt a közbeszerzési eljárást megindító vagy meghirdető felhívás előzetesen tartalmazná [Kbt. 50. § (2) bekezdés m) pontja].

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.